自由与控制：美国分权型高等教育管理体制的形成与调适

阎国华

本文系2012年度江苏省高校哲学社会科学研究项目（2012SJD880106）研究成果。

摘要：作为地方分权型高等教育管理体制的典型代表，美国联邦、州以及学区教育管理部门形成了从宏观管理、行政管理再到日常管理的分工协作机制。美国高等教育管理体系现行格局是根深蒂固的追求自由思想、大学与管理机构建立的时间逻辑、地广人稀与文化风格迥异、政治经济因素的投射、主流教育理念影响等因素共同作用的结果。这种格局成就了美国高等教育的繁荣和发展，但教育行动一致性、教育受控于地方利益集团、更大范围竞争机制、区域教育发展不均衡等问题也在随时间推移不断暴露，未来直接和间接管理的博弈将进一步加剧，构建新的调适机制势在必行。

关键词：美国高等教育管理体制;分权型;成因;调适如果把各个国家的教育管理体制依照中央教育管理机关与地方教育管理机关权力分配关系进行划分的话，一般可分为三类：中央集权型（国家直接管理、干预教育，地方遵从中央）;地方分权型（中央不直接干预教育，地方政府在其管辖范围内有完全独立能力）;中间型（由中央和地方共同合作管理教育）。美国是地方分权型的典型，其最显著的特点就是教育管理体制的底部沉重，正如美国教育学家伯顿·克拉克（Burton R. Clark）所说的下层权力较大[1]。

一、宏观与具体的分工模式—美国高等教育管理体制的总体介绍

美国的教育管理组织分为联邦、州和地方三级。按照其工作范围的大小，行政管理机构可以分为：联邦教育管理组织——联邦教育部，州教育管理组织——州教育委员会（含执行机关州教育厅），地方教育管理机关——地方教育委员会（含执行机关地方教育局）。但这种看似“自上而下”的结构并不是美国高等教育管理体系的真实写照。要弄清他们之间的本质性关系，还需要厘清其结构特点和职能分工。

1.美国高等教育管理体制的内在结构

美国联邦教育部（U.S.Department of Education）总部设在华盛顿，在全国十个地区设有办事处。联邦教育部的成立过程十分曲折，可以说是受到了层层阻挠。联邦教育部的前身联邦教育局本已成立较晚，在1867年才开始设立，在经历了112年的教育局、教育办公室反复震荡之后，直到1979年才在卡特（James Earl Carter）总统任职期间升格为联邦政府内阁部门。虽然自1980年开始，联邦教育部成为联邦政府的内阁部门，但其权力、编制乃至资源掌握都非常有限。而且，在里根（Ronald Wilson Reagan）总统任职期间还曾提议取消教育部，虽最终未获国会通过，但也对教育部的规模产生了不小的影响，以致于今天的联邦教育部从各个方面讲都可以算作是美国内阁成员部门中权力最有限的部门之一。美国联邦教育部代表国家对整个教育行业实行宏观管理;州教育部代表各州政府管理本州的教育事业;学区的教育管理机构负责管理辖区内各级各类学校的具体事务。[2]这种体制与我国高等教育领域现行的分级管理的体制相类似，但其各自的职责与角色却不尽相同。教育管理权属于各州，而不属于联邦中央政府，而且各州又把管理权大量地交给地方。

2.美国高等教育管理体制的职能分工

作为联邦层面的管理机构，美国联邦教育部的主要职责可以概括为三个方面：（1）负责对联邦政府财政投入教育的资金、资源进行合理分配，监督科学合理使用，同时保证其不受种族、肤色、国籍、性别、残疾或年龄的影响[3]。（2）调研全国教育发展宏观状况，收集、统计、分析教育机构运行数据和信息，并将相关研究结论提供给政府机构和社会公众，以推动国家教育事业的发展。（3）对教育领域出现的问题和动向进行研究，并依据研究情况及时向联邦政府提出教育改革的思路和建议。因此，教育部的职权主要是三项：经费补助、教育研究与教育统计。相对于联邦教育部比较宏观的管理职能，州高等教育管理部门的职权更加具体和直接。州高等教育管理部门的职能主要包括：（1）高校建立的资质审批、注册登记;（2）管理辖区内高校培养计划审定，教学质量监控，教师培训、监督与考核;（3）高校财政投入，资产管理;（4）学校与学生权益保障;（5）学生注册，毕业证书印制;（6）信息交流，教育技术支持等等。相对于联邦教育部，州高教管理部门在职能方面与之最大的区别在于两点，其一是具有高校办学审批权，其二是日常性管理。学区高等教育管理部门的管理职能主要体现在更加细致的日常管理，一般不涉及到各类审批权。

二、历史与现实的协同作用—美国高等教育管理体制的成因

美国高等教育管理体系的现行格局是多因素共同作用的结果，有历史的也有现代的，有政治的也有经济的，有地域的也有文化的。这些因素概括起来主要可以归结为以下几个方面。

1.公民思想上根深蒂固的自由追求

纵观美国历史可以知道，美国是一个以欧洲移民（尤以英国移民较多）为主而建立、建国历史相对较短的移民国家。最初的欧洲移民之所以远渡重洋来到北美大陆，多是为了逃避当地宗教和社会的压迫来追求自由、平等和民主的生活，他们的这种追求在后来的《独立宣言》（The Declaration of Independence）中表露无遗。美国独立战争结束后，对于国家层面如何处理教育的问题在讨论时始终没有被列为主要问题。造成这种局面的原因有很多：其一，各州都并不愿意出让太多利益给联邦政府。其二，当时欧洲大陆也没有开始大规模的、统一规划的公立高等教育，这种状况也影响了美国人的教育开办理念。其三，美国大学的早期发展受到了清教主义和加尔文公理制这两个社会因素的重要影响[4]。清教主义强调个体自由，而公理制则强调契信，这两大思想使得早期的美国大学具有了强烈的自治观念[5]。受几个方面因素的共同作用，以致于整个教育问题都没有在1789年通过的《联邦宪法》（Constitution of the United States）中得到体现。这部未对教育活动作出约定的联邦宪法的通过为后来各州保留教育行政权埋下了伏笔，而1791年联邦宪法修正案则彻底让各州留住了教育管理权限，因为其第十条规定了“本宪法未授予合众国也未禁止各州行使的权力，分别由各州或由人民保留”。

2.大学与管理机构产生的时间逻辑

传统欧州大学的创办多在国家至少是地方政府的倡导和审批之下建立，而美国则是先有大学。早期的美国大学建立以后，最初先由大学所在村镇自己管理，后来随着大学发展，才有了学务委员会，再到地方教育委员会，最后到地方教育局。各州涉及教育管理工作又相对晚于地方，而联邦政府参与教育管理则又晚于各个州。这种时间逻辑造就了美国比较独特的先有大学，后有管理机构的局面。美国联邦教育部的前身美国联邦教育局成立于1867年，这个时间晚于很多大学的建立时间。例如，哈佛大学（初名“哈佛学院”，Harvard College）成立于1636年，耶鲁大学（初名“大学学院”，Collegiate School）成立于1701年，普林斯顿大学（初名“新泽西学院”，College of New Jersey）成立于1746年。而且，地方在教育管理上的不断摸索也成果显著，形成了一套行之有效的管理方法。例如，在18世纪中叶（美国尚未独立以前），北美新英格兰地区（New England）就已经形成了关于校董推荐、捐税征收、教师遴选等在内的成套的学区教育管理制度。所以，这种时间逻辑的“先来后到”，导致了管理部门对学校的管辖权不是自上而下的“释放”，而有点像自下而上的“缴纳”。

3.地广人稀与文化迥异的现实需要

美国地方分权型高等教育管理体系的建立受到了其地理和文化因素的影响。从地理分布上看，美国幅员辽阔且地广人稀，尤其是中西部地区更是如此。受限于当时交通和通信的双重欠发达，这种地广人稀的格局造成行政权力比较难以集中。同时，由于地广人稀、村落分散和交通不便，欧洲移民北美初期时各村镇的子女教育一般都是靠自办学校加以实施，而这种学校的相关管理又通过村镇会议来完成。一边是政府管理能力鞭长莫及，另一边是地方教育管理能力不断成长，再加上各地本就普遍倾向于自由行动，共同催生了教育监督管理的地方分权和民主化因素。从人文上看，地广人稀的同时还潜藏着文化迥异。由于幅员辽阔，美国东、中和西部在地形地貌、气候季节、作业方式、风土人情、文化习俗、资源分布、生活方式等因素上都存在较大差别。同时，作为一个移民国家，美国呈现多种族、多民族的文化共存，这也使得教育管理的地方分权存在强烈的必要与可能。

4.政治经济制度在教育领域的投射

美国教育的地方分权也是与美国在政治经济体制上实行地方分权相适应的一种配套措施。作为联邦制国家，美国中央政府和州政府之间在执政领域上有着相应的分工。当前的国家干预、地方分权、学校自治三者互相依存的高等教育管理和运行体制也强烈地反映了政治、经济制度在教育领域的投射。从政治上看，中央政府和各州严格奉行美国宪法，而宪法将教育管理权留给地方已经属于历史上无争议的问题。而从经济上看，美国实行自由经济政策，鼓励社会的自由竞争，反对政府的过度管制。这种观念应用到教育管理上，就是容许各地方有相当程度的自由来处理自己的教育事宜。另外，从实际投资和管理情况看，美国高等教育的财务运行在很长一段时间主要依靠州财政、地方财政以及后台财团的支持。因此，按照传统归属观念，地方对其具有更强的归属感，同时也有维护自身利益的需要。

5.所崇尚主流教育理念的深层影响

从教育哲学的层面上看，对美国教育哲学思想影响最大的当属杜威（John Dewey）的实用主义教育思想。在杜威的实用主义教育思想中，有两个方面的内容显著推动了美国地方分权型教育管理体制的传承。其一，强调外在世界的不断变化。正如杜威在其《民主主义与教育》一书中提到的：“人类的最大特性是努力求生存，生存的持续唯赖不断的更新。”因此，美国教育界认为容许不同的教育制度有利于形成对教育问题的不同尝试和集思广益，同时也担心过度追求统一化的体制框架会制约高等教育对外界快速变化的适应。其二，注重学习者或者当事者的意愿。实用主义教育思想反对传统教育忽视学习者或者当事人主观欲望、需求、兴趣、态度以及动机等因素的做法，认为教育不应该是先预设目的、再由外到内予以给予的外在过程。这就要求反对过度追求统一，而应该提倡主体自由、机制灵活，而这无形中也就使其充当了美国教育管理体制地方分权化和民主化的重要因素。

三、直接与间接的博弈加剧—美国高等教育管理体制的动向

虽然美国的地方分权型高等教育管理体制已经实现体系完备且地位稳固，但对高等教育的直接管理和间接管理问题一直是美国教育界争论的焦点。就目前来讲，主要形成了这样几个方面的共识或者发展方向。

1.继续稳固执行间接管理为主的方针

美国的高等教育管理体制虽不断改革创新，但对地方分权制度的地位并没有动摇，而且对更大范围、更加深入的推行间接管理矢志不渝。近年来，不光是联邦教育部，州教育主管部门也在逐渐提高对高校实行间接管理的频率。之所以如此推崇间接管理，其根深蒂固的理由还是对间接管理独有优势的推崇，具体主要包括：（1）间接管理保障了地方或高校在教育行政上的相对独立性，有利于地方主人翁意识的培育，对调动地方和高校参与教育积极性有很大促动。[6]（2）间接管理赋予了地方或高校更多的自由空间，有利于发挥他们的创新性和独特性，使其更容易因地制宜，创办出更好发挥自身优势、独具特色的教育。（3）间接管理更容易实现分类管理。直接管理往往具有更强的刚性，对很多高校可能会形成一刀切的命令，这对于美国这种大学数量众多、办学类型各异、公立与私立并存的局面无疑很难契合。（4）间接管理可以减少层层管理规则的制定过程，实质性减少了管理的层次，既有利于实现权力制衡，又利于提高相应的管理效率。[7]

2.不断反思和检讨间接管理所存弱点

近年来，学界也在不断剖析分权型教育管理体制所存在的弊端，并且建议部分实行分权型的西方国家逐渐收回部分政府对高等教育的管理权[8]。美国高等教育虽然坚持强调间接管理，但近年来也高度关注和思考间接管理可能带来的问题。就目前来讲，美国教育界由于地方分权、间接管理带来的问题主要聚焦在如下几点：（1）教育目标和行动的一致性问题。因为联邦教育部不具备监管和约束地方的权力，使得在美国很难协调、组织各地的统一行动，要想形成全国或某较大范围的一致行动十分困难，因而教育领域的许多研究和改革方案推行进展缓慢。（2）教育容易被地方利益集团所左右。一方面各州教育环境差异较大，教学内容各异，存在修改课程大纲以满足相关利益的操作空间。另一方面，由于教育经费的缩减，高校领导变得更加进取，为当地商业提供教育和培训正在成为高校流行的创收手段[9]。（3）难以在全国更多范围内形成竞争机制。由于联邦教育部门权力的偏弱，全国没有统一性的课程方案、统一的教材，也没有统一的教学目标，这些都影响了更大范围竞争机制的形成。（4）教育不平衡状况的不断加剧。由于缺乏统一的质量控制，不同区域教育发展差别巨大，经济发展、财政投入等与教育发展之间的互动性关系过于明显，极易引起两极分化。

3.探索适度直接管理以形成有效干预

一方面是对间接管理的坚持，一方面又时刻检测其存在的弊端。这种看似矛盾的做法不仅是美国高等教育持续高速发展的重要保障，也正是美国高等教育管理体制未来变革的促动因素。近一个时期，美国联邦教育部对既有体制带来的问题也有充分认识，也在积极探索间接性为主的教育体制背景下，如何通过增加管理部门权力和管理手段来加强中央的影响力，实现对全国教育的统筹兼顾的问题。具体主要采取的措施有：（1）教育立法。利用联邦宪法第一条和第八条留下的空隙，联邦教育部不断推进教育立法来支撑美国教育管理体制的改革与探索，如《国防教育法》、《高等教育法》、《2000年目标——美国教育法》、《美国研究开发、传播和改进法》。[10]（2）导向联邦教育拨款的分配。联邦教育部承担着向各州拨付国会教育拨款的职责，而国家拨款的不断增多加剧了在其中渗入一定政策倡导的可操作性[11]。例如，奥巴马（Barack Hussein Obama）总统执政期间多次强调的“按照绩效进行拨款”（pay for Performance），其潜在的意义势必包括要求大学接受政府制定的绩效评估方式[12]。当然，美国地方政府对联邦政府的管理存在戒备心理，加上联邦政府拨给州和地方的经费力度不够，所以联邦仅靠此来宏观调控州和地方的高等教育在当前还比较困难。（3）引入教育中介组织完成对院校的曲线干预。教育中介组织既不属于政府，也不属于高校，但可以通过评价、咨询来监督高校过激行为，充当政府与高校之间的桥梁。

总的来看，作为地方分权型高等教育管理体制的典型代表，美国联邦、州以及学区教育管理部门多年来探索形成了一套行之有效的从宏观管理、行政管理再到日常管理的分工协作机制，有效保障了美国高等教育的健康和有效发展，是值得各国学习和研究的重要资源。但每个国家都有自己的实际国情，不存在没有边界条件、可直接移植的高等教育管理体系。美国选择现行的高等教育管理体系也是基于美国独特的历史文化背景，是其国民根深蒂固的追求自由思想、大学与管理机构建立的时间逻辑、不同区域的风格迥异、政治经济制度的投射、主流教育哲学理念等因素共同作用的结果。这种格局成就了美国高等教育的繁荣和发展，但也在教育行动一致性、受控于地方利益集团、缺乏更大范围竞争机制、区域教育发展不均衡等问题上存在着相当的困扰。因此，未来美国的高等教育管理体系发展将会在继续贯彻间接管理为主体不动摇的基础上，持续监控间接管理存在的相应弱点，并通过加大适度直接管理形成对地方和高等教育的有效干预手段的探索力度，以实现联邦和地方的双赢、统一性和灵活性的双赢。

参考文献：

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