试论如何进一步完善地籍管理工作

张一泉

摘要：地籍指记载土地位置、界址、数量、权属和用途（地类）等基本状况的簿册。籍有薄册、清册、登记之说。从某种意义上来说，土地的地籍如同土地的户籍。地籍管理与地籍是两个不同的概念。地籍管理是国家为获得地籍信息、科学地管理土地而采取的以土地调查、土地分等定级、估价、土地登记、土地统计、地籍档案为主要内容的综合措施。如何进一步发展和完善地籍管理，已成为维护土地产权主体利益、保障土地市场健康运行和实现土地资源可持续利用的重要因素。

关键词：地籍；地籍管理；现状；建议

一、概述

地籍指记载土地位置、界址、数量、权属和用途（地类）等基本状况的簿册。籍有薄册、清册、登记之说。从某种意义上来说，土地的地籍如同土地的户籍。地籍管理与地籍是两个不同的概念。地籍管理是国家为获得地籍信息、科学地管理土地而采取的以土地调查、土地分等定级、估价、土地登记、土地统计、地籍档案为主要内容的综合措施。地籍的作用主要体现在：①为土地管理提供基础资料；②为维护土地产权权益等提供基础资料；③为改革与完善土地使用制度提供基础资料；④为编制国民经济发展计划等提供基础资料。地籍管理是一切土地管理的基础。我国地籍管理的主要任务是：维护土地的社会主义公有制；保护土地所有者和使用者的合法权益；促进土地的合理开发、利用，编制土地年度计划、土地利用总体规划，制定有关土地政策、法律等，提供、保管、更新有关土地自然、经济、法规方面的信息。

我国地籍管理的原则：①地籍管理必须按国家规定的统一制度进行；②保证地籍资料的可靠性和精确性；③保证地籍工作的连续性；④保证地籍资料的完整性。

二、地籍管理中存在的问题

近年来，由于加大了对地籍管理工作的投入，使中国的地籍管理工作如土地登记、土地调查统计和地籍信息系统建设等取得了长足的进展。但由于中国现代地籍管理工作起步较晚，与发达国家相比，在立法、技术和管理方法等方面还存在一定的差距，从中也暴露出中国地籍管理工作中所存在的一些问题

（一）地籍管理的法律体系尚不健全

尽管中国出台了一些地籍管理内容方面的法律法规，如《土地登记办法》、《土地调查条例》、《城镇土地分等定级规程》、《农村土地分等定级规程》等，这些条例或办法只是针对某一具体的地籍工作，并没有一部体现地籍管理重要性、综合性、全面性的地籍大法来有效地确定地籍管理的法律地位，从而造成地籍管理在土地管理中的法律地位不够高。

（二）地籍成果缺乏共享

地籍成果应该有效地用于进行地籍管理工作，保护土地权人的合法权益，服务于全体公民，真正体现其使用价值。但中国当前的地籍成果主要用于房地产登记、地政管理、征地拆迁、土地税费的征收、测绘、土地监察、建筑设计管理、土地利用规划制定和土地用途管制等，即地籍成果主要是供土地行政管理部门使用。地籍信息在土地部门实行保密管理，其他单位或个人无权得到，地籍信息的查看受到严格限制，根本无法实现共享，也就不能发挥其广泛的经济适用价值。

（三）地籍管理带有静态性和滞后性

地籍数据是属性数据和图形数据的统一，缺一不可。而中国当前的地籍管理存在图形数据和属性数据严重分离等问题。在很多县级土地管理部门，图形数据和属性数据分开管理，且管理方式仍然是“纸质管理”，尽管部分地区实现了计算机管理，但仍未真正实现图形和属性数据的一体化管理。从而导致地籍信息查询和更新速度慢，土地登记工作经常是在土地利用变化发生了很长一段时间后才进行，根本无法实现地籍信息的同步更新。

（四）地籍信息内容不全面

中国现行的地籍管理只是针对每一宗地的土地信息，而未记载地块内附着物的状况。即地籍只是对土地信息进行描述和记载，如宗地的面积、用途、权属、质量等，记载的只是土地的二维信息，并未涉及地上建筑物、构筑物等三维信息，缺乏地籍信息的空间性。此外，很多地籍管理部门的地籍管理数据库中并没有道路、河流、桥梁、湖泊，公园等地籍信息，或者说只是对这些土地的属性数据的记载，没有图形信息的记载。

（五）缺乏公众参与

中国当前的地籍管理工作缺乏公眾参与，因为群众地籍管理观念和意识淡薄，尤其是农民群众，他们对地籍管理工作知之甚少，更加不懂其重要性，加之很多县（市）级土地管理部门对农村地籍管理工作重视程度不够，对农村土地缺乏有效的管理，从而导致当地群众对土地登记工作的积极性和参与性不高，影响了中国农村地籍管理工作的顺利进行。

三、完善我国地籍管理的建议

（一）促进地籍运行方式社会化和产业化

地籍成本一般由建立成本和运行维护费用两部分构成，在我国土地管理政策的现行体制当中，无论是早期的调查、第二次土地调查，还是城镇与村庄的土地调查工作，都是由政府出资进行的，但单纯的依靠政府财政支出不能满足地籍管理工作的发展需求。但伴随着市场的逐步开放，应该使地籍更多的融合与吸纳经济市场的资金，通过公开招标具有从业资格的公司来代理某地区的地籍管理工作，通过各种方式如资料使用费的形式补充政府地籍管理的经费支出。首先，在地籍部门的监管下具有从业资格的代理公司可以采取收取相关测绘费、建模费等形式对外收取服务费，用以补充政府资金不足，同时还可以调动代理公司的积极性，促进政府、代理公司与测绘需求方的三方共赢；其次，加强地籍成果的商业属性并以资本输出的形式有偿使用，所得经费可以用于地籍维护工作以及资料与设备更新所产生的相关费用，令地籍系统进入良性循环；再次，将日常的地籍管理如土地登记申请、土地权矛盾前期协调与土地权属调查等从国土资源部门进行分离，使之以有偿形式补充第三方代理机构的服务，并在统一监管的前提下，代理公司对委托业务赋有责任并承担风险。通过地籍管理工作的社会化与现代化，形成地籍管理的产业链条，真正融入到商业模式当中，使土地地籍管理在土地调查与测绘、土地登记代理等方面的发展更为蓬勃。同时，土地地籍管理商业化还可以让更多的专业人才流入到地籍管理领域，对土地地籍管理未来的发展有非常积极的促进作用。

（二）实现地籍管理系统化、信息化和产业化

实现地籍系统化，就是要以扩大地籍覆盖面为重点，加大地籍在农村地区的覆盖范围，全力提高地籍数据资料的全面性、准确性和科学性，实现地籍信息系统管理的城乡一体化；实现地籍管理信息化，就是加大高新技术在地籍管理工作中的运用，如网络技术、数据库技术和3S技术等，通过网络技术，可以实现地籍成果的共享，通过数据库技术和3S技术建立一套“以图管地”的地籍管理系统，实现属性数据和图形数据一体化管理，加大对地籍信息的变更监测。推进地籍管理产业化，就是按照社会主义市场经济体制的要求，强化地籍成果的商品属性和地籍成果的资本属性，提高地籍的社会效益和经济效益，发挥土地登记、土地调查代理机构等中介组织的作用，将土地登记事务性工作推向社会。 在进行农村地籍测量的过程中，首先需要进行方案制定。在测量方案基本制定完成后，就可以进行资料收集以及技术设计的工作，同时进行人员组织以及宣传发动工作，保证地籍测量之前的准备工作做到位。在完成技术设计工作以及资料收集工作后，就可以进行控制测量，在控制测量工作完成后进行地籍草图的测绘工作。在地籍草图测绘工作完成后，需要进行的是地籍权属调查的工作。地籍权属的调查主要是依靠收集工作获得的资料，依靠这些资料能够进行相应的土地权属调查。在地籍权属调查工作完成后，需要将地籍图进行相应的完善以及对地籍调查表进行相应的填写。在地籍调查表填写完成后需要进行签字或是盖章，并且需要将地籍图标的属性进行录入，同时将地籍库的成果进行验收，最后将地籍调查的成果移交给用户。通过这样的方式能够较为完善地进行农村地籍的测量，同时在测量的过程中各项流程已经较为细致，使用起来也较为方便。除了进一步推进地籍成果在国土资源管理工作中的运用外，还要大力推进地籍成果在其它产业部门的运用，如消防、公安、水务、供电、环保、科研部门、高等院校、商业和工业选址和布局、公路铁路选址等。在国土资源管理部门的运用能更好地对土地进行有效的管理，实现中国耕地资源的保护和土地资源的节约集约利用，缓解人地矛盾，保障国民社会经济发展对粮食和建设用地的需求；在其他产业部门的运用，可以有效地实现地籍成果在各部门的共享，还可以实现其商品化，达到良好的社会效益和经济效益。

（三）加大地籍管理工作的人才培养

要真正促进中国地籍管理事业的发展，解决人才和知識问题应当是最根本、最紧迫的。应针对不同的对象，分层次、多形式地开展培训工作，包括国土资源部门的决策者和各级领导，他们是地籍管理的核心力量；普通百姓，加强他们对地籍管理法律法规的了解，促进对地籍管理工作的支持和理解；信息领域中的技术人员，他们是地籍管理系统的开发者；地籍管理所涉及的不同领域的人员，如农村、城市规划、计算

机、税务、法律、房地产等领域；在高等院校开设地籍管理专科、本科和研究生教育，培养出一批懂地籍管理的高素质、复合型的高级地籍管理人才。最后，建立和完善地籍管理资格认证、地籍管理师、注册地籍管理师等考试制度。这些都是保证中国地籍管理持续快速发展的一个重要前提

地籍管理工作是一个地区或国家土地管理的基础和关键，做好了地籍管理工作也就等于做好了土地管理，尤其当前，中国已把土地管理工作列为了国家的宏观调控政策，因此，今后我们更应该加大对地籍管理工作的投入力度，努力使中国的地籍管理工作真正走上法制化、规范化、制度化、系统化的道路，加大地籍管理的信息化和网络化程度，实现地籍信息更加便利、快捷的共享，从而保证中国土地管理工作有效进行

四、结论

总而言之，对于一个国家或地区来说，地籍管理是土地管理工作的基础，起着关键的作用，是土地产权得到保障的前提，这项工作任重道远。由于土地管理当中，地籍管理的重要性与特殊性，使得土地管理诸多工作都是以地籍工作为基础，这也使得必须重视土地地籍管理的工作。目前，地籍管理以登记的形式为主，强化应用为目的，来满足人们对土地地籍的使用需求，并且通过不断务实创新，实现土地地籍管理的准确性，以此突出土地地籍管理的技术性、积累性、连续性与创新性等特征。

参考文献

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