对我国农村水利基础设施管理研究

张红军

摘要：我国是一个农业大国，农业是国家经济建设的一大支柱产业。新中国成立以来，国家不断加大对农业生产的资金投入，提出了关注民生、关注三农，制定免除农业税、发放农业补助等惠农政策，这都体现了农业在国民经济中重要性，而农村水利基础设施是提高农业综合生产能力的基础。研究农村水利基础设施的管理现状对于当前国情具有重要的现实意义。

关键词：农村水利；基础设施管理

水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事。促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，夺取全面建设小康社会新胜利，必须下决心加快水利发展，切实增强水利支撑保障能力，实现水资源可持续利用。近年来我国频繁发生的严重水旱灾害，造成重大生命财产损失，暴露出农田水利等基础设施十分薄弱，必须大力加强水利建设。首次聚焦国家水利建设，放眼水利工程建设和管理体制改革水利，这说明我国农村水利基础设施的管理状况令人堪忧，面临的问题严峻。

一、我国农村水利基础设施管理现状

（一）重建轻管现象严重

在我国，重建轻管和粗放管理的现象一直是传统农业的顽疾，造成部分水利设施不能正常发挥效益。许多农村水利基础设施建成后便交付给当地乡镇政府或者村级进行管理，管理人员缺乏专业技能，管理方法简单化，导致水利设施得不到正常维护，以致瘫痪，造成严重资源浪费。一方面，农民的认知不足，他们对于农村水利的认知仅仅停留在有水利设施就会有水源的层面，且对政府有着盲目的依赖性，认为无论是建设亦或是管理都是政府的责任，而自身只是最终受益者，忽视了作为受益主体的责任性。另一方面，基层政府基于政绩等方面的考虑，往往只重视水利设施的建设工作，而忽视了建后的管理工作，因为水利建设项目的完成意味着又一项工作亮点可以写入工作业绩。同时，基层缺乏有效的水利基础设施监管机制，对于后期管理工作缺乏上级监督，因此监管工作难以受到基层政府的重视，对于水利设施管理投入的资金和精力也相对较少，使得已建有的水利基础设施得不到良好管护使得已建有的水利基础设施得不到很好的管护，造成资源浪费。

（二）缺乏专业管理人员

无论是由当地政府负责管理的水利基础设施，还是由村级自行管理的水利基础设施，亦或是通过承包、租赁等方式由民营企业负责管理的水利基础设施，同样出现管理人员缺乏专业综合素质的现象。在我国新一轮的地方机构改革过程中，乡镇水利部门面临着撤销、合并、人员流失的现象，多数乡镇水利机构人员工作积极性低，队伍老化，缺乏与时俱进的专业人才。承包水利基础设施日常运营的一些民营企业，多数是冲着收益而去，员工素质多数只停留于简单的日常操作中，对于专业的维护、保养水利基础设施并不通晓。而一些村级水利基础设施多数是由村委会干部兼职管理，更加无力做好日常维护工作。水利基础设施管理是一项技术性极强的工作，专业的技术人员在管理过程中有着至关重要的作用，直接影响着水利基础设施的使用效益和使用寿命。

二、改进农村水利基础设施管理

（一）科学规划

近几年来，国家水利建设投资已逐步向农村小型水利建设倾斜，如小病险水库除险加固、中小河流治理、小型水利重点县土地平整等都是支持农村基础水利建设。受投资渠道、投资方向、相关政策制约，形成了“多龙治水”的现象。在规划上，为了满足上级需要，各水利部門与基层政府之间缺乏协调性，各自规划水利建设，各种建设因前期规划粗放，虽经过项目评审，但大都对实际状况不熟悉，建成后效果不理想，管理起来束手束脚，易形成重复建设和无序建设。因此，国家为了确保水利基础设施的效益最大化，在建设初期便努力发挥规划的统筹指导作用，把规划作为建设的重要依据，科学有效地开展农村水利基础设施建设。以科学的发展观为指导，充分调查摸底，规划先行，统筹兼顾，从全局着眼打造统一完善的水利基础设施建设网络布局。并提出基层要根据当地自然条件、经济社会发展水平的实际情况，慎重做好水利建设决策。这是近年来中央基于全国范围的全局性统筹规划和期望，但是真正落到基层，许多地方因为种种原因容易忽视规划的重要性。

（二）深化水利机构管理体制改革

在我国农村水利基础设施的管理过程中，基层（县级、乡镇）政府承担着主要管理工作。针对基层许多水利基础设施无人管理的现状，国家自2011年以来，提出“加快推进基层水利服务体系建设”的总意见，新增、恢复基层水利站6217个，新增农民用水协会近2万个，对2000多支县级抗旱服务队能力建设给予了经济扶持。北京、江苏等地将水利基础设施的管理和服务机构延伸至村级，实行村级水管员制度；陕西、河南等地采取“一个办法管到底、一个机构统到底、一个制度用到底”的方式，落实农村水利基础设施管理工作，深化农村水利建设管理体制改革。

此外，还有部分地区的做法是，推进水利部门管理体制改革，以基层政府机构改革为契机，转变水利部门职能，从“被动管理”向“主动服务”转变，从单一管理向综合监管、依法行政转变，从分割管理、各自为政向协调工作、统一监督管理转变；改变过去水利基础设施管理政府为单一主体的模式，在水利基础设施管理过程中，引进市场机制，坚持公平、公正、公开的原则，建立政府、市场共同作用下的农村水利管理机制，完善农村水利运营环境。

（三）加大水利基础设施管理人财投入

农村水利基础设施管理人力投入方面：在实际工作中，农村水利基础设施管理人员的素质高低直接影响着水利设施的效益好坏。因此，近年来，国家部分地区不断培养选拔专业技术性人才输送到基层，解决基层水利管理的缺人问题。此外，由基层农业技术部门为主体，组织农村相关水利管理人员进行专业技能培训，提高管理人员的专业能力，确保日常监管工作顺利开展。

（四）采用分级管理模式

针对不同级别的水利基础设施，实行不同的分级管理模式。

（1）对于主城区供水或对县域农业生产发展起重要作用的水利基础设施，由水利部门设立县级水库管理机构进行专门管理。

（2）对于一些跨村的小型水库等水利设施，由镇及当地水利部门统一管理。

（3）对于一般小型的农村水利基础设施则由所在村的村委会负责管理。例如绝大多数村修建的蓄水堰塘，都是由村级自行负责日常管理维护。

（4）对于部分政府、集体修建的小型水利设施，突破产权限制，放宽水利设施的承包使用权限，通过转让经营的模式，解决水利设施建成后缺乏管理的问题，在签署规范合同后，委托给第三方（水利协会或个人）进行经营。这种管理模式一般具有合约年限限制，经营主体往往更为重视水利建设的经济效益，对于日常的管理维护工作并不尽心。

总结

由于农村水利基础设施建设运行覆盖范围广，受益的地区存在交叉，或多或少会发生一些“利益纠缠”问题，因此，在布局水利建设之初应着眼全县，结合地区实际情况，做好水利基础设施建设规划，避免因利益纠纷影响建后管理工作，确保水利基础设施效益正常发挥。

参考文献：

[1]程工，张秋云.转轨时期基础设施融资研究[M].北京：社会科学出版社，2006.

[2]董礼胜.中国公共物品供给[M].北京：中国社会出版社.2007