“城乡发展一体化”的农村基础设施建设探讨

张蕾

【摘要】 城乡发展一体化是中国全面深化改革的重大问题，落后的基础设施严重影响到农村经济和城市经济的协调发展。本文结合湖北农村现状，分析基础设施建设过程中存在的普遍问题，并从一事一议、“村民主导型”项目管理、PFI融资等方面，积极探索提高农村基础设施建设水平，促进湖北城乡全面发展的路径。

【关键词】 城乡发展一体化 基础设施建设 一事一议 PFI融资

一、湖北农村基础设施建设现状

根据《中国城乡建设统计年鉴2012》，湖北农村人口3398.61万，村庄用地面积532193公顷，拥有25216行政村和148265个自然村。2012年，全省农村建设投入2718558万元，其中房屋、道路桥梁、防洪、园林绿化和环境卫生分别投资2135859万元、228703万元、28788万元、26834万元、40325万元，当年新增供水管道、排水管道沟渠和铺装道路的长度依次为3601.23公里、2061.61公里、5088.12公里。“十二五”规划期间，在人均住宅面积、用水普及率、生活垃圾收集和处理等方面，湖北农村基础设施得到明显改善。

二、湖北农村基础设施建设过程中存在的问题

1、基础设施建设在农村建设投入中所占比重小

由于湖北农民热衷于新建或扩建民房，将大量的积蓄投资在住宅上，相应减少了道路桥梁、给排水、文化教育等基础设施的投入，造成湖北基础设施投入比例较低、更新缓慢，进而影响到农村和城市的协调发展。

2、基础设施结构失衡，比例不协调

在基础设施建设中，全国大多数农村偏重于修路建桥、给水等传统基础设施建设，忽视排水、园林绿化、环境卫生等绿色环保基础设施建设，湖北也不例外。湖北农村建设资金用于供水、排水的比例较大，在中部地区位于前列，高于全国平均水平；在园林绿化、环境卫生等绿色设施方面投入的资金比例落后于全国平均水平，有生活垃圾收集点的行政村比率、对生活垃圾进行处理的行政村比率分别仅有43.1%、25.7%，远远低于全国的47.4%、29.4%。

3、财政农业支出增长率较大，家庭农业支出相对较小

2000—2011年，国家用于农业支出的费用从最初1231.5亿元/年增加到10497.7亿元/年，支持农村生产支出和各项农业事业费由766.9亿元/年上涨到4089.7亿元/年，两项年平均增长率在15%以上；农村居民家庭经营农业生产费用现金支出从286.5元/年追加到1116.1元/年，年增长率在很多年份低于财政支出。尤其在2007—2010年，财政农业支出增长率远远超过农村家庭用于农业生产费用的增长率，直至2011年才得到较好的改善。

4、农村基础设施项目管理水平低，农民参与积极性不高

农村基础设施从设想选择、评估决策到设计施工等项目建设全过程，一般都由村委会决策商定，很少公开征集村民想法。即使少数村庄征求村民意见，绝大数村民也因忙于家庭农业生产或外出打工而无暇顾及，参与基础设施建设的积极性过低。在具体建设过程中，设施选址随意性大，缺乏长期战略性规划和农村产业布局；设计施工由无资质的农村业余施工队伍包办，未通过正常的招投标程序公开、公正、公平地选择建筑公司或设计单位；村级行政监督代替社会监理单位的专业化监督管理，过于追求成本小、进度快，对质量要求过低。同时，湖北某些农村偏爱政治工程，修建不切实际的形象工程；采取蚕食手段违法圈地，立项很多环保不达标、技术设备落后的中小型工业项目。

5、配套法律法规不完善，制约基础设施均衡发展

《中华人民共和国农业法》、《现代农业发展规划》、《全面深化改革若干重大问题的决定》等相关农业农村发展的法律法规和政策文件，坚持把基础设施建设作为2011—2015年农村经济的重点工作，积极推动农业快速发展和农民收入倍增，实现农村和城市平等共享公共资源。在相关文件中，强调农田水利设施方面，税收、信贷、贴息等优惠政策集中在农业生产经营活动，涉及生态环境、社会发展等非常规基础设施的政策比较少，原则规定多于具体细则。比如在湖北农村，除了生产生活基礎设施外，职业教育、医疗卫生、网络图书馆等公共服务设施稀缺，没有满足农民多样化、多层次的精神卫生需要。同时，在目前已颁布的法律法规中，有关农村经济投融资的非常少，政府部门的各种政策也缺乏整体规划，协调性差，前后变化频率高，增加了民间组织投资农村基础建设的风险，降低了投资建设的积极性。

三、探索农村基础设施建设健康发展的思路

1、健全“一事一议”机制，推行“村民主导型”的基础设施项目管理

“一事一议”在湖北省各级村镇得到广泛的开展，获得政府、乡镇和村民的认可，在一定程度上推动了农村的繁荣发展。为了更好地贯彻“一事一议筹资筹劳”精神，应改变现有的15元/人、10工作日/人的“一刀切”标准，结合农村经济水平、农民家庭收入和生产费用支出，适宜提高筹资筹劳的上限额度，允许一定程度的上浮或下调。同时，拓宽“一事一议财政补贴”的覆盖范围，从现有的修路修桥、水利灌溉扩大到环境卫生、园林绿化、排水、燃气等社会公益事业，实现农村各类基础设施建设的同步协调发展。最后，“一事一议”机制组织运作体系要做到议事形式灵活、申报程序规范、验收工作严格、奖补资金要及时到位。比如在时间方面，就可以选取五一、十一等大多数村民在家的时段，将村民集中在一起，对未来村庄拟建的基础设施项目进行民意讨论，将汇集民意的总结上交给项目决策者，供其作决策参考；对于投资较大的项目可以采取多次分组讨论，逐步协调村民意见，最终达到集中民意的目的。

改变大多数村民不愿意参事议事的现状，积极引导农民关注农村发展，鼓励村民参与村镇基础设施的建设和管理，逐步推行“村民主导型”的基础设施项目管理模式。由于部分农村基础设施建设规模小、资金投入少、利润率低，很多专业的施工单位、规划设计事务所和监理公司不愿意承揽工程，村委会只能选择农村业余施工队伍。在此情况下，各级政府可以组织专业人员对有意从事工程建设的村民进行职业技能培训，逐步培养一大批技术娴熟的农村工匠，提高农村基础设施建设水平。对于投资额超过一定限额的基础设施工程，在决策、设计、招投标、施工和监理等环节中，必须有一定数量的村民代表参加，加强农民的主体地位，减少工程腐败、资金利用率低、豆腐渣项目等现象的发生。

2、继续发挥财政资金的杠杆作用，拓宽基础设施融资渠道，探索PFI融资模式

针对湖北农村“以财政投入为主、村民投入为辅”的融资现状，应继续巩固中央、省级和地方等国家财政投入的带头作用，吸引大量的民间企业或个人投资基础设施，形成“规模较大、结构稳定、主体多元化”的资金池，带动农村基本建设的快速发展。突破传统的BOT、BT融资模式，尝试使用私人主动融资（PFI）筹集资金，鼓励私人营建农村基础设施项目，比如乡村图书馆、中小型医院等。在PFI融资中，政府提出拟建基础设施项目的意图、规模和功能等工程概况，通过招投标方式选择承建单位，并与私人部门协商利润率、收费标准和年限，对不可预见的风险进行事前控制。在建设过程中，政府指定专业项目管理公司对PFI项目进行全过程、全方位的监督管理，对私人部门采取激励措施，降低项目失败的可能性，避免建成后的项目闲置。PFI融资模式应在未来农村基础设施建设中得到大力推广，成为农村建设资金来源的主要方式。

费用支出主体是影响PFI项目利用率的关键因素，决定村民对项目、项目发起人的满意度，因此应根据项目特点、当地村民消费水平和乡镇财政实力，因地制宜地选择政府买单、村民支付或二者结合支付等付费形式。在城市郊区比较发达的村庄，村民对基础设施要求高、消费意愿大并且支付能力强，可以选择由村民买单的支付方式；如果村民对项目满意度高、使用次数多，当地政府可以对PFI项目进行税收减免或者贷款优惠鼓励其扩建，支持项目发展壮大。对于欠发达的村庄，村民迫于收入低而不愿意自己付费使用基础设施项目，应采取由政府买单的支付方式，调动老百姓使用积极性，尤其是农村青少年、创业的村民。因地制宜地选择付费主体，既可缓解财政投入压力或村民消费支出压力，又可以加快农村基础建设速度，缩小城乡差距，促进城乡一体化发展。

3、完善相关法律法规文件，支持农村基础设施建设均衡发展

为了扩大资金来源，增加建设投入总量，政府应出台相关的投融资法律法规，保障私人投资农村基本建设的合法权益，避免政策不清晰、衔接性差、变化大等因素影响投资积极性。目前，高房价吸引大量的资金涌入中国房地产行业，进一步推高房地产的价格，在一定程度上影响到实体经济的发展。政府可以出台相关的法律法规，兼顾财政、货币政策，驱使资金流出房地产行业进而流入农村基础设施建设，支持农村经济建设。在制定相关投融资政策时，政府应侧重宏观结构调整和行政监督，减少直接干预项目建设，淡化基础设施项目政治色彩。同时，强化民主监督，保障农民基本权益不受侵害和减少集体财产流失。

除了制定投融资法律法规外，还要出台政策带动基础设施建设均衡发展。在过去几十年里，国家、省级和地方财政主要投入生产、生活基础设施建设，对生态环境、社会发展等相关基础设施投入几乎没有，造成农村环境卫生差、能源使用效率低。要想更快实现城乡一体化，使农村和城市居民共享公共资源，就必须在未来加大生态、社会发展等基础设施投入力度，提高建设资金投入比例。

【参考文献】

[1] 中华人民共和国住房和城乡建设部：中国城乡建设统计年鉴2012年[Z].中国计划出版社，2013.

[2] 国家统计局农村社会经济调查司：中国农村统计年鉴2012年[Z].中国统计出版社，2013.

[3] 中华人民共和国财政部：中国财政年鉴2012年[Z].中国财政出版社，2013.

[4] 程冠楠：农村基础设施建设的国际经验[J].世界农业，2013（7）.

[5] 陈瑞三、项英輝：农村基础设施建设BOT衍生模式的设计[J].农业经济，2013（2）.

[6] 孙洁：我国基础设施建设需采用PPP模式[J].经济纵横，2013（18）.

（责任编辑：刘冰冰）