对于农村土地承包纠纷仲裁的几个问题

李钢

近些年来，国家对“三农”问题引起了高度重视，“三农”指的是“农业”、“农村”、“农民”。土地作为农民的命根子，是农业生产的根本，有些农民一辈子都在土里摸、爬、打、滚，没有土地，农民就没有生存的依托。由此可见，土地对于农民的重要性，但土地问题却一直都是农民之间引起纠纷的关键。早在上个世纪末，为了执行中央下达的关于农村土地承包仲裁的指示，全国各地方开始对制定农村土地承包纠纷仲裁的地方性法令，进行了一系列探索。最开始是东北等地省市人大常委会制定的法律，对农村土地承包纠纷仲裁做了较详细的规定；然后是黄河一带省市，包括北、甘、宁、夏等政府对土地纠纷仲裁做了全面详细的规定。各地方积极响应国家政策的有关规定，为思考农村土地问题提供了大量经验和素材，对处理我国农村土地有关承包当中的纠纷仲裁具有重大意义和帮助。

一、模式构造问题

根据我国以往的仲裁实践表明，关于农村土地承包纠纷有两种模式可供选择借鉴，其一是行政主导型；其二是普通型。行政主导型指的是：带有行政机关色彩的仲裁机关，行事之前会在征得当事人意见的基础上，然后再根据《农村土地承包法》和各地的相关仲裁规定，采取居中裁定农村土地承包的一种模式；普通型指的是：一些私人性质的仲裁机构，同样在征得当事人同意自治的情况下，再根据《农村土地承包法》、《仲裁法》等的有关规定，也是采取居中裁断的模式来进行处理。相比两种模式，显而易见行政主导型更适合我国的国情，因为这种模式，目前我国各地用得最广泛。原因在于：其一，我国农民由于文化水平过低、传统观念根深蒂固、法律意识不强，导致他们自我解决纠纷的能力较弱，谈判没有技巧，在没有结果的情况下甚至大打出手，还有的不惜一切代价去打官司，耗费时间、精力、成本。其二，普通型模式的运行需要专业人才在旁相助，而农村缺乏这类型人才，所以会导致家大、势大的财阀在幕后有目的的操作運行机构，使其不能得到有效运行；其三，行政主导型由行政机关在支持，在官威的影响下，不法分子会遵纪守法，当然作为行政机关人员要有职业道德，保持公平、公正之心。

二、纠纷解决的基本原则

（一）高效、节约原则

民事诉讼和民事仲裁的基本原则都讲究高效率、低成本的解决问题，对于处理农村土地承包纠纷仲裁更应该遵循。原因在于：其一，农民的经济条件并不宽裕，承受不了高成本、长期的纠纷解决方式；其二，农业生产就有季节性，不能耽搁农业生产，并且农民也需要时间外出打工贴补额外家用。所以，必须高效、节约的处理纠纷问题。

（二）利民、便民原则

利民、便民指的是，关于程序的运行设计要有利于纠纷当事人，因为农民是弱势群体，处于社会的底层，因此，尽量要使他们得到最好的帮助。具体做法是：首先，仲裁机构的设置要以靠近百姓为主，尽量设立在乡镇一线，而不是远离乡镇的县市一级；其次，诉讼程序设计应当精简，没必要按照民事诉讼程序那样繁杂；其三，在庭审方面也可以灵活处理，可以采取流动庭和固定庭相结合的方式，避免撞上农忙时节，便于当事人双方都有充足的时间来参与仲裁；最后，关于收费方面，可以对照普通诉讼或民事诉讼的的有关法则合理收费，遇到经济情况相对困难的家庭应酌情考虑，尽量减少收费。

（三）坚持以教化型调解为主的原则

我国《仲裁法》有明确条文规定：“仲裁庭在作出决策之前，允许先行调解”。

所以就有充足的时间对有关土地纠纷问题采取教化型调解。调解可分为：交涉型调解、教化型调解、判断型调解等。在这众多方式当中，教化型调解最适合我国国情。因为一方面，我国农民文化水平不高，在处理问题的方式上很容易一根筋，这就需要在适当的时候对他们的顽固观念进行教育引导，使之改变其错误想法，理性来商讨土地问题；另一方面，农村土地问题不仅仅是单纯的利益问题，还关系到社会的发展秩序，所以只有在先经过教化型的指导下，提高农民的思想、法制观念，长此下去，可减少农村土地承包的纠纷问题。

三、纠纷处理的程序问题

（一）受案范围问题

从很多法律条文当中都可以清楚的发现，各地都有一致规定：土地承包所有权争议不包含在仲裁的范围。原因是土地所有权属于国家，并不属于个人，所以土地承包经营权及其流转合同争议、承包土地收益争议都属于能够被接受仲裁的范围，这是国家有明确规定的。但对于土地的侵权、继承、调整等这些方面，国家却没有明确一致的条文规定，因为会影响到法律的统一。针对此事，本文在此建议，国务院在制定土地法的时候，一定要把农村土地承包纠纷仲裁机构的受案范围进行有效的统一起来，这样才能及时、快速的解决问题。

（二）证据规则的设计问题

当土地承包产生纠纷问题的时候，要想解决问题，就得有证据的存在。在当前，全国各地对于土地承包纠纷当中证据规则的设计是大同小异的，甚至于普通仲裁和民事诉讼提出的证据要求都很相似，都采取“谁主张，就谁举证”的这一举证原则。但笔者建议，土地承包纠纷问题关于证据规则的设计在某种程度上，应与其它诉讼有所区别开来，因为土地纠纷的双方，一旦有一方不是农民，而是村委会等有权威的机构，对于农民工这一方来说，就处于不利地位了，村委会有着行政权，在双方当中处于强势地位，在举证当中有优势。所以，在土地纠纷仲裁处理当中，关于举证规则，有关部门应重新再设计，力保公平、公正原则。

结束语

目前，有关我国在土地纠纷仲裁处理方面的一些立法，正处于起步阶段，还没有真正定型，很多地方也还在不断试点和探索新的法律条文。此外，根据中国特有的国情，在执行仲裁的时候，政府的行政支持也是至关重要的，但又不能过多参与，必须把握一个度，不能逾越，否则就失去了法律本身的效果。

（作者单位：吉林省双辽市红旗街农村经济管理站）