我国探矿权分类出让方式制度框架模式选择分析

王婧　袭燕燕　孙映祥

【摘要】 本文总结了我国现行探矿权分类出让方式制度框架，分析了我国现行探矿权分类出让方式制度运行中出现的主要问题及问题产生的原因，并对我国地方现行探矿权分类出让几种制度框架模式及改进思路进行了归纳总结，最后对各种模式及改进思路的利弊进行分析，并就现行探矿权出让制度改进的难点及制度框架模式的选取提出了初步意见。

【关键词】 矿产资源 探矿权 分类出让

一、我国现行探矿权分类出让方式制度框架

2003年国土资源部发布实施的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》（国土资发〔2003〕197号）（简称197号文）结束了长期以来我国探矿权以单一的行政审批方式授予的历史。2006年国土资源部发布实施的《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）（简称12号文）对197号文进行了修正完善，确立了现行探矿权分类出让管理制度的基本框架，该《通知》按照矿种不同将矿产勘查开采分为三类（《矿产资源勘查开采分类目录》见表1），对探矿权的出让方式重新进行了规定。此后，国土资源部发布的《国土资源部关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》（国土资发〔2011〕55号）、《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资发〔2012〕80号）等规范性文件对12号文又作了一些补充。现行探矿权分类出让制度框架见表1。

现行的控矿权分类出让制度将勘查风险分类作为探矿权出让管理的基本原则，即按照矿种、地质工作程度及矿床类型不同将矿产勘查分为高风险矿产类和低风险矿产类，并分别确定了不同的出让方式。原则上高风险类矿产的探矿权采用申请在先的行政审批出让方式；低风险类矿产的探矿权采用招拍挂市场竞争出让方式。

对于国家级重点矿产资源开发项目、危机矿山资源接替项目等几种政策优先类特殊情况则可以采用协议出让方式；对于环境质量未达标区、共伴生组分多等矿产地的探矿权则必须采用招标方式出让。

二、探矿权出让方式制度运行中存在的突出问题及原因分析

1、突出问题

我国矿业权风险分类出让方式制度建立至今已有八年多，该制度的建立对健全资源市场配置机制、完善矿业权市场建设和保护国家矿产资源所有权的权益都起到了有力的促进作用。总的来说，采矿权采用招拍挂方式出让，实施效果相对较好。但探矿权出让中出现的问题较多，多种矛盾交织，主要表现在以下几个方面。

一是认识上分歧大。探矿权采用什么方式出让成为目前矿业权管理中争议最大的问题，集中在高风险矿产是否仍采用申请在先的方式出让，还是一律采用招拍挂竞争方式出让，两种观点均十分强硬。

二是操作规则不一，地方操作形成两种不同的格局。多数省区已不按勘查风险分类的原则出让探矿权，取消了申请在先方式，无论风险高低，一律采用招拍挂的方式出让探矿权。其中，绝大多数为挂牌出让方式，价高者得成为探矿权取得的基本原则，只有少数省区还在按勘查分类原则出让探矿权。但在实际操作中，有些省区以申请在先出让矿权数占探矿权出让总数的80%以上，申请在先方式被扩大化应用。

三是各种方式出让均存在相应的弊端。申请在先出让时存在信息不公开、暗箱操作；协议出让则存在难以操作，“特殊项目”认定标准不一和协议底价难以确定，协议范围扩大化；招标出让存在前置成本的缺失、实施成本高、难度大，致使实践中被管理部门多放弃，同时一般招标出让中存在重标金、轻方案，难以体现“三优”出让原则；拍卖挂牌出让则存在价高者得权而忽视技术，矿业权价格价值相背离等等。

四是地方政府干预严重。不少地方政府成立專门的资源管理委员会，掌控当地重要资源的矿业权出让审批，协议出让范围扩大化，市场配置资源的原则受到冲击。

以上这些问题的存在，导致全国统一有序的矿业权大市场难以形成，增加了矿业权取得的投机性，对地质找矿产生负面效应。

2、原因分析

导致制度执行出现问题是多方面的，既有风险分类制度设计本身的原因，也有整个法制体系建设不完善的原因，同样也有管理体制不顺、执行不力等其它原因。本文根据各种学术演讨会和专题调研座谈会做过的探矿权出让管理调查问卷，针对“现行矿业权分类出让制度实施中问题产生的主要原因”这一答题中一共设有五个选项（多选题），答卷结果显示：认为现行制度设计太原则、缺少配套制度不易操作的占总选项得数的28%；认为现行制度设计不符合现实情况的占18%；认为制度设计尚可，但由于其它管理体制等原因执行不力的占21%；认为现行制度法律效力层级太低的占28%；认为是其它原因的占5%。选取前四项的数字比例相差不大，反映出现行制度执行过程中的阻力点和矛盾点，同时也提示了矿业权出让管理制度改善的侧重点。现行探矿权出让方式制度实施中问题产生的主要原因分析见图1。

三、探矿权分类出让方式制度改进的几种基本思路

近年来针对现行探矿权出让中存在的问题，从国土资源部到各省都在探索制度的改进方案，鉴于探矿权所具有的高风险特征，制度改进的基本思路都是围绕着“勘查风险”这一脉络而展开的，归纳起来，目前主要有以下三种制度框架模式可供选择。

模式一：勘查风险分类——申请在先方式与招拍挂方式并存。继续遵循国土资源发〔2006〕12号文关于探矿权勘查风险分类的原则性规定，在勘查风险分类原则性规定的基础上主要从矿种类型、成矿地质条件、地质工作程度等方面进一步明确勘查风险的主控因素，即进一步明确勘查风险分类标准，以使勘查风险高低的认定更具可操作性。对于高风险类的探矿权采用申请在先方式出让，低风险类采用招拍挂市场竞争方式出让，政策优先性项目采用协议方式出让。

这种思路是目前的主流观点之一，主张这种模式的主要理由为：一是符合国际惯例；二是符合地质工作规律；三是有利于鼓励商业性勘查资金的进入；四是有利于国有地勘单位取得探矿权，促进找矿成效。

模式二：勘查风险自行承担——一律以招拍挂市场竞争方式出让。将勘查风险的判断或承担交给矿权申请人，除政策优先性项目的探矿权采用协议出让外，其它不分风险高低一律采用招拍挂市场竞争的方式出让。

这种思路也是目前的主流观点之一，主要理由是认为申请在先出让方式在先弊端太多：一是难以避免暗箱操作、加大行政风险；二是难以体现矿业权市场的公平、公开和公正；三是勘查风险分类标准界定难度大，难以操作。

模式三：分区域勘查风险分类相结合——申请在先方式与招拍挂方式并存，探索优选勘查实施方案的“零价款竞争方式”出让。这种模式将以区域划分作为探矿权分类出让管理的基础，即将勘查区划分为重点勘查区与非重点勘查区，对不同区域的探矿权出让进行区别化管理。无论是重点勘查区还是一般勘查区都实行风险分类出让原则，所不同的是对重点勘查区内的高风险矿产用“优选勘查实施方案”替代“申请在先”，低风险类则采用招拍挂方式出让，而在一般勘查区则完全按照12号文的风险分类原则进行出让，政策性优先项目不分区域采用协议方式出让。

模式三是近3—4年个别省区探矿权出让制度改革探索的一种新形式，对于这种模式，目前还缺少足够的实际成效做论证，还没有引起人们广泛的关注。

四、探矿权分类出让制度改革框架模式的利弊分析

上述探矿权出让制度的几种改革模式各有利弊。

模式一的指导思想是要通过进一步明确界定勘查风险的分类标准，提高现行制度的可操作性。对低风险类采用招拍挂市场有偿竞争出让方式，高风险类采用申请在先的行政审批方式，以尽量体现资源配置的公平公正、体现高风险高回报的市场经济规律，实现国家资源预期价值收益和企业投资收益的合理分配。

这种制度模式的优点是遵循市场规律，有利于商业性勘查资金的投入，符合国际惯例，并能保持现行制度的相对稳定性；缺点在于增加了风险勘查分类标准进一步界定的难度，由于勘查风险构成要素非常复杂，可变因素太多，以致在实践操作中困难加大、不规范操作难以避免，往往存在申请在先方式的滥用，探矿权设置无序的现象。

模式二的指导思想是由探矿权人承担全部勘查风险，探矿权不分风险高低主要采用招拍挂市场竞争方式公开出让，既能避免模式一的弊端又能最大程度地体现国家资源的预期价值收益。

这种制度模式的优点是将复杂的事情简单化，管理上能有效回避勘查风险高低界定的难题、便于操作，从形式上体现资源配置公正、公平、公开竞争并有效降低行政风险，防止暗箱操作；缺点是可能因“市场失灵”导致探矿权人的投资风险加大，影响商业性勘查投入，与国际惯例也不符，不利于矿权市场健康发展。探矿权一律采用招拍挂出让的基本前提是国土资源管理部门对自己所主动投放的探矿权应有科学的矿产资源规划、探矿权设置方案和合符规范的探矿权评估制度作保障。而在目前这种探矿权设置方案还不能全面实施、高风险类矿产探矿权评估极不规范的情况下，探矿权主要实行招拍挂出让一则会加大投资风险最终妨碍商业性风险勘查资金的投入，二则会增加探矿权出让管理成本不利矿业权市场建设，最终不利于地质找矿。

模式三的指导思想是在坚持模式一的风险分类标准的原则下以区域划分作为探矿权分类出让的基础，采取分区域风险分类相结合的框架模式，以体现对重点成矿区域和一般区域探矿权出让的区别管理，优化重点成矿区的探矿权设置。

这种模式除部分保留了模式一的优缺点外，其优点是将重点勘查区高风险类矿产的探矿权出让采用零价款优选申请或优选勘查实施方案取代申请在先，出让方式得以优化，不仅提高了重点勘查区的准入门槛和勘查作业的综合能力，而且配合重点勘查区探矿权设置方案全面实行，变探矿权的被动申请为主动投放，这将大大优化探矿权的合理配置与有序投放，有利于规模勘查，有利于地质找矿。缺点是制度设计复杂，管理难度加大。这种模式将出让方式与矿产资源规划捆在一起，从出让方式上，优选方案对高风险类矿产是否具有可操作性和现实性先不说，但规划的实施和修订也将左右出让方式，由于矿产资源规划在实施中常出现种种可变因素，同时又涉及各类规划的衔接问题，使得实践操作时问题变得复杂，以致不规范操作不可避免。

目前，对矿业权出让方式制度改革思路仍在探索之中，由于涉及到的社会经济关系十分复杂，社会各方分歧始终很大，矿业权出让方式的选择成为目前矿政管理的一道难题。

五、制度改进的难点分析

近年来从国土资源部到地方都在以不同的方式探索改进现行的探矿权分类出让制度，但至今还未有成熟的方案，各方争议仍旧很大。研究认为难点主要在两个方面。

难点一：制度框架模式的选取。本文认为，上述的探矿权出让方式制度框架或思路的三种模式各有利弊，从理论上均无障碍，更多地是需要从国情现实来考虑。但目前由于风险分类出让方式制度的建立（模式一）是从2006年开始的，至今仅八年，而全部采用竞争方式（模式二）的地方有些是因为执行模式一出现了问题进而改为模式二的，制度运行的时间更短，模式三还只是在个别省区实行。

难点二：勘查风险分类标准的界定。探矿权分类出让方式制度的焦点落在“勘查风险”上。勘查风险是个十分复杂的概念，广义上，除了地质勘查工作本身的风险，还包括投资环境风险和市场风险。现行探矿权分类出让制度设计中所涉及的勘查风险仅限于地质勘查工作本身的风险。如果勘查风险分类标准能明确界定并便于操作，探矿权分类出让制度改进的难题则迎刃而解。

那么，勘查风险分类标准能否在法律上得到进一步的明确界定，多数人持怀疑态度，这是第一大难点。接下来的问题是将现行规定的勘查风险构成要素进行进一步细分细化还是进行重新分类简化，目前对此观点不一，似乎有些“进退两难”，这是第二大难点。对此难题目前的研究还没有取得实质性的进展。

六、制度框架模式的选择

尽管目前各制度框架模式之间缺少比较的基础，但模式一和模式二是目前我国探矿权分类出让方式中两种公认的主流制度模式，本文认为，选取模式一作为我国探矿权分类出让制度框架模式比较适宜，理由主要有三：一是既注重体现市场经济规律又注重地质工作规律是矿政管理的基本原则。相比之下，模式一更符合这一思路原则，同时也与我国现阶段的法制基础及地质找矿机制体制大体相吻合，制度改进成本相对较低。二是尽量与国际惯例接轨。从现有的研究成果来看，虽然国外没有一个国家的探矿权分类出让制度框架模式与我国现行模式相同，但對于矿产前景很不明朗、高风险区块的首次探矿权申请，多数国家一般都采用申请在先的原则授予，模式一符合这一原则。三是模式一的问题虽然难解但并非无解，一些问题的产生并不完全是制度设计本身的问题，而有更深层次的社会体制法制因素，如近年来一些地方用模式二替代模式一，既与地方利益相关，也与现行探矿权风险分类出让制度规范的效力层级太低有关，同时还与配套的制度不完善有关（如申请在先出让中存在的行政风险）。相信随着矿法及配套法修订的向前推进及相关制度的不断完善，随着研究的深入，模式一的主要问题会得到有效的解决。

【参考文献】

[1] 省级矿业权出让管理制度汇编[Z].国土资源部开发司，2010.

[2] 矿业权出让管理材料汇编[Z].国土资源部开发司，2011.

[3] 探矿权出让方式研究[Z].中国国土资源经济研究院，2012.

（责任编辑：张琼芳）