城市社区治理研究

摘要：如何构建适应新时期城市经济、政治、文化发展需要的社区治理新模式成为一项亟待研究的课题。本文在论述当前我国城市社区治理模式的基础上，以南岸区社区治理为例，就新时期如何做好社区治理进行了探讨，并就未来社区治理研究作出了展望。

关键词：城市社区；社区治理；三事分流

1、概述

社区，是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，社区治理则是以该区域内行政区划为基础，区域内的政府与社区组织、社区居民共同管理社区的公共事务的一项活动，社区治理更多体现的是社区范围内的不同主体依托各自资源所发挥的相互作用的一种模式。在“十二五”规划纲要中明确提出，“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”随着我国城市化进程的加快，多元化社区治理模式导致的治理效率低、服务专业水平落后、居民缺乏社区精神等问题也影响了城市的健康发展，因此，强化城市社区治理体系的研究，探索新型城市社区治理模式，是推动城市文明、社会和谐、可持续发展亟待研究的重要课题。

2、城市社区治理模式

城市社区是现代化所催发的传统整体性社会解体、分化的结果，是国家和社会出现二元分野的现代表征[1]。现代城市社区治理模式有着较大差别，不同模式之间的区别主要取决于政府和社区之间的权能配置方式。从政府和社区之间权能关系的差别，可以将社区治理模式分为三种典型类型：传统型社区、协作型社区以及行政化社区。也有学者将我国的城市社区治理模式归纳为行政引导型（显著特征表现为政府组织是社区治理的主体，行政管理手段是主要治理方式）、自治型（社区居民和社区组织在社区治理中发挥着核心作用）、混合型（又叫合作型）、企业主导型（物业管理公司在社区治理过程中发挥突出作用的模式）[2]。

表1：当代中国城市社区治理结构的三种典型类型[3]

传统型社区 协作型社区 行政化社区

治理网络的扩展 驻区单位 NGO（业主委员会） 社区工作站

NGO（业主委员会）

协作的主要形式 非正式关系 协商或协调 协商

典型个案 南京市苏州路社区

天津新村社区 南京九龙新寓社区

上海华山社区 深圳彩虹社区

2.1传统型社区治理模式。传统型的社区治理主要是由代表政府的社区居委会作为单一的治理主体，发挥着治理社区的角色功能，在传统的社区治理模式中的社区居委会既是贯彻上级政府（镇或区一级政府）的“代理人”，也是社区公民权利的“代言人”，另外，还发挥着社区公益性服务的“提供者”三重角色。在传统型的社区治理模式中，居民的参与性较小，业主委员会（甚至没有成立业主委员会）的功能基本得不到有效发挥，也不参与社区公共事务的治理。

2.2协作型社区治理模式。在协作型社区治理模式中，社区党委（及其上一级政府）、业主委员会以及物业公司和社区NGO等主体共同参与到社区治理中，这些主体与社区居委会共同承担社区公共事务治理的责任。在协作型社区治理模式下的社区中会普遍成立若干个业主委员会，由业主委员会代表业主行使相关权利，并与社区居委会形成一个较为明确的分工，即业委会主“管物”，社委会主“管人”，此外，社区NGO也会积极参与到社区公共事务管理中来。但是，在协作型社区治理中，由于没有强制约束力，因此各个治理主体之间的协作难以仅仅依赖非正式关系完成，必须要借助协调或协商来实现。比如，一些社区中成立社区联席会议、社区党支部结对共建等协商组织，把参与社区治理的多元主体集合起来，实现集体行动。这一类的治理模式多见于新建的商品房以及社区居民公共精神较强社区。

2.3行政化社区治理模式。行政化社区与协作型社区治理模式较为接近，所不同的是行政化社区治理模式在社区构建一级政府，实行“居”、“社”分离，设立社区工作站（街道排出机构）来承担政府的相关职能，社区工作站人员属于事业单位或公务员编制。在行政化的社区治理模式中，社区工作站由于是政府的角色扮演者，拥有更多政府的公共财政和公共权利，在多元主体中的地位更加凸显。社区治理通常是由社区工作站组织社区党委、业委会、物业公司、相关NGO、驻区单位等共同参与，召开联席会议，协商一致解决。

总体而言，我国城市社区治理在不断探索中取得了显著成就，在整个城市发展、社会治理中发挥着稳定器、推动者的角色。但，由于社区治理的行政化、多元化导致了治理效率较低，尤其是社会文明发展程度不断提高，社区治理的专业化、职业化水平不高，社区居民参与社区治理的主动性、积极性不高，出现了不同程度的“社区冷漠症”，削弱了社区发展动力。

3、重庆市南岸区社区治理创新研究——“三事分流”

重庆市南岸区位于长江南岸，下辖8个街道、7个镇，人口65.1万人（2013年），近年来，在推动社区治理过程中，重庆市南岸区以基层议事协商制度为核心，探索开展“三事分流”工作法，统筹社区治理中的多元主体之间的利益关系，切实提高居民社区自治的主动性和积极性。2014年，国家民政部把“三事分流”

表彰为“2014年度中国社区治理十大创新成果”。2015年8月，南岸区被国家民政部确定为第三批“全国社区治理和服务创新实验区”。

3.1“三事分流”内容。“三事”即根据社区治理主体的职责权限，以及社区群众的诉求，把政府管理事项及公共服务纳入到政府相关部门负责处理解决，是为“大事”，而村（居）公共事项及公益服务，由村（居）委会主导，并与社区自治组织、社区社会组织以及社区单位共同协商解决，是为“小事”；村（居）民个人事务和市场供需服务，则交由社区居民群众自行解决或寻求市场服务解决，是为“私事”。建立了“楼栋、小组、社区”三级议事、社区组织议事和“一事一议”机制，明确“三事清单”。其中，被认定为“大事”的居民诉求，则通过“三级服务中心”和“服务群众工作信息管理系统”，按照政府部门的职能职责层层提交相关部门兜底解决；被认定为“小事”的居民诉求，则通过村（居）委会召集利益主体居民民主协商，按照“一事一议”民主决策的原则予以解决；被认定属于“私事”的居民诉求，则引导居民自行解决或寻求市场途径解决。推动了社区治理的科学化水平。目前，南岸区已形成鼓楼湾社区议事亭、后堡社区议事长廊、王家沱社区三级议事会议室等比较成熟的居民议事模式，有效解决了社区居民反映的困难和问题，极大地提升了群众的满意度和社区的治理水平。endprint

3.2“三事分流”社区治理创新意义。

南岸区实行“三事分流”从根本上明确了参与社区治理多元主体的权责边界，也精简了社区政务服务事项，推动职能归为，厘清了政府、社区组织以及居民个人在社区治理中的角色和职责，进一步增强居民参与社区治理的主动性和积极性，实现了全区群众安全感、参与率、满意度不断提升，集访重访量不断下降。如南岸区南坪社区通过成立社区公共事务中心，把社区居委会的行政职能完全委托给社区公共事务中心，玻璃街道办强加给社区的行政职能，并由社区公共事务中心全盘负责公共行政事务的受理，并将所辖13个社区所承担的行政职能进行整合形成了“城市区级政府—街道—社区公共事务中心”的社区治理新体制，重新将社区居委会归位为居民自治组织的地位和功能，真正成为居民利益的“代言人”，提高了工作效率[4]，很好地解决了街道办、居委会之间的关系。

展望

随着城市化进程的加快，城市社区治理所面临的问题也将层出不穷，快速变化的实践对社区治理提出了更高要求。目前，对于城市社区的治理研究大多建立在“社区”已经形成的基础上对业已存在的社区治理进行完善性研究，作为“社区”本身也是一个渐进发展的过程来说，不应忽视社区本身这种发展规律，就社区治理而言，既要加强对城市社区的治理研究，也需要对农村社区、“边缘社区”（介于城市社区和农村社区之间，如城中村、城乡结合部社区等等）治理的规律性研究。

总的来说，由于社区本身情况复杂，给社区治理带来的挑战也越大，因此，首先要从对社区本身生存状态的研究，然后在此基础上，提出具有建设性的建议来，从而为构建社会主义和谐新社区和社会主义和谐社会提供新的理论指导[5]。

参考文献

[1]韩兴雨，孙其昂.现代化语境中城市社区治理转型之路[J]江苏社会科学，2012（1）：145-150

[2]张垚，叶帆把社区建设成和谐的社会生活共同体——关于城市社区治理的研究综述[N]人民日报，2012/2/8

[3]魏姝.中国城市社区治理结构类型化研究[J]南京大学学报，2008（4）：125-132

[4]杨和平.重庆市南坪社区“去行政化”案例分析[J]中共合肥市委党校学报，2013（3）：53-56

[5]张晨，王生坤，张欢.近年来我国城市化进程中的社区治理问题研究评述[J]中共南京市委党校学报，2010（2）：78-82

作者简介：马璇（1982.1-），本科，汉族，重庆人，讲师，主要从事计算机科学与技术、物联网、社会科学、政治、创新社区治理研究。endprint