大学治理文化：阐释与建构

摘要：从文化的起源到发展，在东西方文化思想变革的推动下，治理的内涵不断得到丰富，其表层是一种制度发展范型，而深层则是文化发展历程的必然结果，是对主体文化、公民文化、法治文化发出的一种时代诉求。在大学治理的话语体系中，研究取向体现为工具理性重于价值理性，重视治理结构的完善而无视治理文化的形成。大学治理体现利益相关者之间的主体间性、价值认同、信任互助，以追求并实现“共识、合作、互动、共赢”的情态为目的。大学治理文化的内核包括价值认同、主体互信和愿景共生。培育大学治理文化，不仅需要将公民教育作为现代教育的核心，从而赋予治理主体显著的公民身份，而且需要善用法治思维，以程序正义保障治理主体的权益，并促进制度体系与精神文化的共契。

关键词：大学治理；治理文化；治理主体；治理路径；治理效能

纵观大学治理纷呈各异的研究，大学治理诉诸于文化建设的笔墨实不多见。在大学治理的话语体系中，制度建设明显重于文化建设。当前，基于工具理性范式的研究，从治理主体、治理目标到治理结构、治理模式的探讨，究其实均难以回答大学治理是否可能、大学治理如何可能等实质性问题。马克斯·韦伯在其经典著作《新教伦理与资本主义精神》中，揭示了资本主义精神气质、人格特征对于资本主义兴起的前提基础性意义，以及现代化过程是一个由理性精神推动并由具有理性精神的主体创造的结论，这对我们思索大学治理主体诉求于公民主体性精神、大学治理进路诉诸于法治思维、大学治理目标指向治理制度与治理精神的共契关系，给予了一种文化层面的启发。以文化之眼，识读制度范型下的大学治理，不仅有助于深度诠释大学治理的内涵，而且有益于建构具有生命活力、在现实与理想之间保持张力的大学治理体系。归根结底，大学治理主体的主体性真实地得以张扬，大学治理方式或路径的正当，以及实现主体间关系的和谐及制度与精神之共契的大学治理效能，皆源于大学勇于追寻并努力实现自身对文化的诉求。我国大学治理“尚未生成与国情相适应的大学治理结构与文化”[1]是不争的事实，推进大学治理改革的步伐，必须重视大学自身的治理环境与文化建设。

一、对概念的基本解释

在中共十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化之后，治理研究的热度持续升温。何谓治理？在政治学理论视野里，治理是政治主体运用公共权力及其相应方式对国家和社会的有效管控和推进过程。它包含三个要素：治理主体、治理方式、治理效果。[2]换句话说，治理的内涵需要回答三个问题：谁治理？如何治理？治理成效如何，即是否实现了治理目标？

在现代治理理念出现之前，处理公共事务的手段或方式在用语上主要使用“统治”或“管理”。从“统治”、“管理”到“治理”，体现的是一种确立关系形态、解决矛盾与冲突的思维转变。“统治”强调对立与冲突，体现压迫与被压迫关系，强调强制性、压迫性，反映主客体之间的“关系—地位”，是主体对客体的单向度支配和控制，并且这种关系—地位是固化的。“管理”强调命令与服从，注重自上而下、利用不同方式和手段纵向支配和管控，在一个多层级的科层体系里，强调管理者的中心地位和单向性。随着社会问题、国家问题、生活问题突出了复杂性、多变性、相互联系性的特征，比统治、管理更具开放性、动态性、积极性等特征的“治理”概念应运而生。治理的方式是通过引导、协商、沟通、参与来达到治理目的，即使单向管控在必要时依然存在，但更强调多元互动共治。[3]由于制度对于社会稳定和社会发展具有引导性和规范性功能，因此，治理作为制度建设的核心，它区别于垄断与专制，而体现民主参与、共商互容的特性，指向一种良好的秩序状态。从哲学角度讲，“治”就是按照自然规律，或者说在自然规律的范围内调整、调理，以协调好各种关系。在古代汉语中，“治”有两层含义：一是指治理或者管理行为，如治水、治国、治病、治学；二是指治理或管理得好的状态，即太平、有秩序，与“乱”相对。再追溯欧洲16世纪的启蒙哲学，“治理”含有政府开明与尊重市民社会的意思，是启蒙时代摒弃神性而彰显人的主体性的时代精神的产物。当科学文化代替宗教文化形态而成为时代的主流文化形态时，“治理”被赋予了文化启蒙色彩，其内蕴的价值理性得到前所未有的高扬。

·教育管理·大学治理文化：阐释与建构

当然，“治理”依然面临语义模糊的困境，这使学界陷入了各自言说的纷乱。在此，本文认为，不宜对“治理”作狭隘地取义，而应看到治理从词源意义到现代用意，一直表达着时代的强音，具有特定的文化意蕴。从治理的六个维度和五种角度的研究[4]，大致强调了治理的如下特征：组织间相互依赖、网络成员持续互动、基于信任和规则的协商参与互动、显著水平的国家自主性。可见，随着第三次科技革命的深化，传统的官僚制行政范式受到了极大的挑战，新公共管理理论兴起与公民社会崛起，使得“善治”理念与绩效责任成为政府改革的目标与发展趋势。国家治理文化图景将由组织运行体系的透明、决策领域的可预测性、开放性及进步性、官僚体系的职业精神、执行部门勇于担当、稳健的公民社会有序参与、较强的法治与有效的行政体系等经纬编织而成。大学治理文化是国家治理文化的一个有机组成部分。大学不仅是文化传承与创新的“特使”，从而行使着文化治理功能的职责，而且作为国家文化治理的核心主体，大学承担着推动国家治理能力提升的使命。

威廉·蒂尔尼通过一项实证研究，发现不同个体对于大学治理存在四种普遍但又不同的解释，由此，他认为，只有把大学视为一种解释性和动态性的文化组织，才有可能创造性地应对这些不同的理解，大学治理的结构和过程存在于组织的文化中；大学治理的改进和大学绩效的提升，不在于设计出一种最好的治理制度，而在于大学的参与者能够有效地解释大学文化。[5]事实上，除了解释大学文化之外，大学公共事务的参与者还应该从价值认同、主体互信、愿景共生等方面，用理念与行动诠释并且传承大学文化。大学是一个符号和抽象的文化内涵创生的场所，大学治理强调大学内外相关利益主体参与大学重大事务的决策，打破行政权力中心，通过治理结构的完善以及一系列具体的规则、法则的制定，使大学与国家、社会以及内部参与者之间达到“共识、合作、互动、共治”的和谐秩序。伊恩·麦克尼提出的文化模型，强调大学的治理形态变迁是由一系列影响政策的权力、价值与文化要素构成的。可见，文化与大学治理形态紧密相连，二者的同一性和不可分离性要求在思考大学治理问题的同时也考虑文化特性。[6]

二、大学治理文化的内核

老子曰：“政善治，事善能，动善时。”其善治就是指一个好的治理，要像水一样“利万物而不争”。“善”即包括一系列价值元素，如公正、理性、自由、平等、信任、情感认同等。大学治理能力现代化，不只是器物层面或工具理性层面的现代化，更要重视内在的价值和精神的现代化。在推进大学治理能力现代化的进程中，要高度重视其内在的核心价值理念，包括大学核心价值认同、大学参与主体互信、大学愿景共生等要素，它们构成大学治理文化的内核。

（一）价值认同

大学治理效能取决于大学参与主体对大学核心价值的认同。在动态环境下，需要理解大学核心认同中的重要元素，并运用这些元素提升教师、学生、行政人员、社会参与人士等各相关主体参与大学治理的积极性。大学的核心价值是什么？如何建立这种价值认同？追溯现代大学的起源，从教会—修道院—大学的历史演变中[7]，我们发现，在任何时代，任何社会都需要一个承当反映社会进步和广大人民精神追求之职能的组织或机构。在中世纪，当政教合一的基督教会无力维持意义境界时，经由修道院中介，承担社会终极价值意义阐释与教化的功能便历史性地传递给了大学。大学成为代表社会发展方向的、新的精神空间。因此，从基督教信仰渊源走出的大学，与生俱来地是作为精神空间实体而存在，历史性地肩负着一种包容并超越物质欲求和现实需要的信仰教化使命。伴随社会转型，大学虽然几经变迁，大学自治与学术自由依然是大学的核心价值，唯有那执守其核心价值理念的大学在急剧变化的社会系统格局里才足以保持卓尔不群的地位，一方面，通过直接参与社会知识生产与创新、为社会的进步思想代言，发挥其引领社会、参与国家治理的主体性功能，另一方面，通过培养有良知、良能、良心的社会公民，纯化社会风尚，彰显时代精神，推动人类文化形态从科学文化走向艺术文化，实现人的主体性、创造性的全面张扬。

（二）主体互信

治理危机的深层问题是信任危机。信任危机将使治理变得异常困难，这既突出了从管理思维转变为治理思维的必然性，也为处于低阶的治理思维向高阶思维转换提供了路径。在治理框架中，多元主体参与公共事务管理，真正落到实处，存在着信任障碍。按照科层治理模式的路径依赖，决策层往往对民众有这样的质疑：民众是否真有足够的知识和能力去参与公共事务的处理？怎么消除民众即使是在处理与自己利益相关的问题时也仍有可能存在的“搭便车”心理？民众是否真的凭借“参与”或“商谈”就能消除彼此之间或与组织之间的矛盾和冲突，抑或“参与”和“商谈”只能处理属于道德领域的问题？按照同僚治理模式的观点，民众通常对决策层也存有质疑：精英治理只是为既得利益集团发言，即使参与到公共事务管理之中，民众的声音是否如实地得到了尊重与反馈？例如，不少民众认为公开竞聘、集体投票的做法是打着“民主”的幌子反映领导意志，这种说法或猜疑，就展露出民众对组织核心层的不信任。若是如此，大学治理无论选择何种制度模式，如果主体之间不能建立互信，则都很难产出治理绩效、提升治理效能。比如，大学呼吁教育管理部门权力下放，而教育管理部门认为“一放就乱”，这就是大学与政府之间没有建立互信态度、互信机制所致。

（三）愿景共生

建立共同愿景，首先需要掌握和使用共同的文化心理模式。在主体之间，共同的心理认知能够带来共识，它根植于参与者对大学历史和未来的管制。各参与主体对大学未来的方向达成共识，能够促使大学走向共同治理，因为大学的未来属于每一个人。当然，共同的语言不代表着言论一致、方式一致。21世纪应该是一个创造性冲突的时代，人们既不回避冲突，又不扩大冲突，而是抓住冲突的契机，通过转化冲突而创造崭新的局面。在一个信任和共同语言已经形成的机构中，争鸣反倒有助于形成共同愿景，形成“和而不同”的局面。通过对清末以来我国大学治理结构变迁的脉络梳理与分析，学者李建奇发现，我国大学治理结构变迁的路径选择缺乏大学治理理念支撑，是以强制性变迁路径为主，且缺乏一致目标，从而导致了我国大学治理结构存在治理主体单一、缺乏效率等问题。[8]这种由历史遗留导致的现状，恰恰说明我国大学治理结构、治理体系的完善，必然以建立大学发展共识为基础，必须有牢固的目标共识，从而变外部输入为内部生成。

三、大学治理文化的三维互构

大学治理的难点和关键是“去行政化”，所谓行政化包括两个方面：大学管理的行政化和管理大学的行政化。[9]导致中国大学行政化的成因有历史因素、体制因素和文化因素，但归根结底是国家的治理活动表现出政治中心主义立场的产物。伴随着国家治理能力现代化的共时性发展，大学治理文化的建构需要通过公民教育激发大学治理主体的公民意识，提高大学治理主体的公民能力；需要将大学改革纳入法治化轨道，推进大学治理的法治进路；需要正视大学治理制度与治理精神之间被割裂的后果，而以实现大学治理制度与精神的共契为大学治理目标及效果的衡判尺度。为此，本文指出，从主体性发展、强化法治思维、重塑治理制度与精神共契关系等方面，对大学治理文化进行三维互构。

（一）增强大学治理主体的公民意识

治理主体回答的不仅是谁参与治理的问题，还要回答参与治理如何可能的问题。前者涉及利益相关者的容纳度，即参与大学公共事务的主体不仅是大学内部成员，而且包含政府、社会组织在内的一切利益相关者；后者涉及治理主体的本质特征的规定性，即具有主体性的公民。“公民身份是人类尊严和世俗道德的基石。失去了这些价值，人类会向暴政与狂热蜕化。”[10]公民是有独立人格的社会的主人，是政治政策制定出来的过程的主动参与者，公民角色代表了民主参与的最高形式，培育具有参与和自治精神以及各种美德的积极公民，教育应该有所作为。资中筠老师认为，欧洲的公民社会是自发生成的，我国不能自发形成，所以公民意识要靠教育培养。因此，当下的教育比任何一个时代都应该强调其目标是培养具有独立人格、能独立思考、享有权利、恪守义务、养成探索真理习惯的公民。

一个好的公民就是在他的生活安排中至少有意识地留出一部分，奉献给他所生活其间的社会。好公民的义务就是理解和增进公共之善。“有效的公民身份依赖于一种严格而可行的公民教育，正是这种公民教育启示了个体的公民权利与责任。”[11]公民教育是现代国家的核心，也是现代教育的核心。当代公民应该具有个体公民、国家公民、社会公民和世界公民等多元身份，其中公民身份包含两个维度：一是公民所拥有的权利和担负的义务；二是公民对共同体的归属感。公民是当代中国人转型的目标，公民教育也是当代教育转型的必然走向。 [12]通过教育培养具有公民意识的大学治理主体，使他们在大学治理过程中强化主体意识，发挥主体精神，立足于社会公共利益，以现代公民的责任感参与大学公共事务。

（二）推进大学治理的法治进路

回顾历史重大叙事，如洪堡理念引领德国以柏林大学为首成为世界大学近代化转型的改革先声，从艾略特（Charles William Eliot）、洛厄尔（Abbott Lawrence Lowell）、科南特（James Bryant Conant）、普西（Nathan Marsh Pusey）到博克（Derek Bok）等前仆后继的教育家校长引领哈佛大学崛起[13]，以及20世纪末期以来各国公立大学法人化运动声势浩荡等，我们至少可以形成以下结论：第一，任何时代下的大学追求卓越均是以先进的治校理念为先导，大学内部治理主体（校长、教师、学生、行政人员）的主体性发展形塑了大学发展的图景。第二，大学治理模式不再是纯粹的政府中心、学术自治或市场驱动，不同主体间关系的多样性决定了大学治理模式的多样性与复杂性。在大学治理结构中，政府力量和学术力量绝不会也不能消失，大学与外部参与主体（国家或政府、社会和市场）之间是共治、互信、互动、互惠的关系，共同寻求大学作为一种文化组织的善治。第三，在国家—大学—社会的治理结构中，走向法治化的现代大学制度建设的关键在于完善大学法人制度，确定高校法律地位。

1998年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《中华人民共和国高等教育法》，首次通过立法将大学的法人资格与地位确立了下来。2010年国务院办公厅颁布了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》（国办发[2010]48号），将建设现代大学制度作为一项改革试点，其目标是依据“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的原则，构建政府、大学、社会的新型关系。这为进一步完善大学治理结构奠定了法治基础。以上改革试点虽然取得了一些成效，但也暴露了大学行政化顽疾难除之弊，具体而言，一是高校法人治理缺乏合法性，二是大学成员权利保障机制缺乏有效的救济渠道，即大学成员在高校发展的权限空间很小，主体性地位得不到真正地发挥。为此，我国高校的法律地位、法人地位、法人治理制度、大学主体权利保障制度等制度性障碍问题，亟待法治精神的支撑，以推进大学治理的法治进路。

当前高等教育领域各项改革措施频频登场，但“固定方式的再生和勉强维持”，导致结果陷入无发展状态，这种被称为大学治理“内卷化”的现象空前严重，它使大学治理改革既很难稳定下来，又很难跨越到新的状态，只能使大学内部治理变得越来越复杂而又无效率，结果就是大学治理变革的制度创新只是量的增长，而不是质的革新。[14]大学独立法人实体的法律地位的确立，是大学自治的前提和法律保障；大学及大学人的主体性发展是学术自由的人性根基，无此，则大学在政府权力、市场权力的裹挟下必然面临本体危机。

由于历史的、体制的原因，我国高校办学的主体是国家及教育行政部门，高校的建立、资金来源、人事分配、专业设置等，都遵循国家或主管部门的指令办事，以至于在经济体制转型的过程中，大学制度创新乏力，大学的“奴性”、“臣民”性格积重难返。走过改革开放三十余年，反观当前引领大学发展的高等教育全面深化改革，有学者呼吁：“改革已经到了深水区，摸不到石头了，要改变过去‘打补丁的改革方式。不能每改革一次，政府的权力就增大一次，政府的控制就强化一次。”[15]如上所述，如何不让大学治理改革沿着老路进行“边际改进”？如何维权？如何规避大学治理“内卷化”困境？“高等教育全面深化改革需要将改革纳入法治的轨道”，高校的改革要符合法治，不能由政府主导改革。“高等教育推进改革的前提是确立大学自治理念，确立大学是面向社会依法自主办学独立法人实体的法律地位。”[16]大学改革需要推进大学治理的法治进路。大学治理法治化就是使法治思维成为主体思维结构，使法治成为主导的社会运作模式，依法治校，“把大学的还给大学”，运用法治思维和法治方式维护大学的学术尊严、学术自由，这就需要改变大学对政府的依附身份，将大学与政府的关系框定在法治的范围之内。面向国家与市场，大学依法维护自身的自主性、主体性；面向内部参与主体，大学依法维护师生群体的合法权利，尊重学的自由和教的自由；同时，各参与主体要以公平正义为中心的底线思维、以规则意识为核心的规则思维、以维护公民合法权利的权利思维和对契约精神的尊重与体现的契约思维，来治理大学。

（三）实现大学治理制度与精神的共契

大学治理体系和大学治理能力就是“制度”与“人”的关系。“器物易成，精神难立。”大学治理能否达到预期效能，归根结底取决于大学治理制度与精神的契合度。从大学与政府、社会的法律关系出发，现代大学制度应当体现“大学自治”的治理精神。放眼于整个文明进程，精神与制度的变迁史贯穿其中。本质上，精神气质与制度特性奠定了文明的基础和框架。例如，19世纪欧洲文明是精神与制度匹配的结晶。在精神方面，它继承和发展了希腊、罗马独特的理性精神、人文精神，以及中世纪基督教文化的平等与自由主义和市民文化的世俗性、民主性；与此相应，制度文明建基于希腊城邦民主制、罗马的混合共和制、中世纪的有限政府以及近代的共和立宪制。缩微到大学身上，大学精神作为大学核心价值的体现，既是大学制度的创新之源，也是大学制度创新的价值根基。曾几何时，大学制度的主体建设者——知识分子的缺席（缺席本身也是制度乏力的产物），而代之以“权力”占有者，使大学精神作为大学制度建构的价值基础的地位坍塌，从而，大学精神陷入“应为”与“难为”之间，无以体现。当然，大学的价值基础也曾获得有力的制度保障，从而留下了大学与社会良性互动及大学人才辈出的历史佳话。总而言之，大学精神的培育有赖于制度革新，虽然制度建设的作用有其限度，它不过是为精神的培育提供了外在的可能性，但是，离开了具体的制度环境，尤其对于当下具有“资源依赖性”特征的大学来说，这种可能性也将化作泡影。制度革新不是一个为制度而制度的过程，它的旨归是为大学精神的培育提供合宜的环境。通过制度与精神的和谐统一，来实现大学之大、人之为人。

实现大学多元主体治理权利的共享，引导利益相关者通过协商、对话、合作以及公民伙伴关系等方式积极参与大学公共事务的管理，从而提升大学的公共利益，培养健全的公民品质，是大学治理的图景。大学治理目标无疑还在于培养全面自由发展的个人，人的自由、解放和人性的复归才是真正的目的，制度不过是手段。在传统研究中“制度”与“人”不可兼得。深入本质，这种研究导致了精神与物质在一般意义上的分裂，也是一种“有形的”与“无形的”之间的分裂。从大学内部治理而言，人的主体精神尚未形成而导致制度流产的现象，是制度研究呈现出“理论丰满、现实骨感”这一问题的根本原因。大学精神体现为大学追求自由、向往独立、立足于现实、批判现实、挑战现实并超越现实的精神，是大学的“质”的规定性；大学制度的核心任务是保持大学与外部世界及内部世界自由与秩序的张力，寻求内在自由与外在秩序的平衡，维持、协调、规范着大学组织活动的有序运行，既表现为对大学及大学人权利的维护与保障，也体现了对大学及大学人行为的约束与规制。大学制度的妥协性、易扰性和脆弱性决定了大学制度在其他社会力量的影响下往往会偏离、甚至动摇其价值根基，从而使大学精神与大学制度发生价值断裂与错位，大学制度就成为削弱、侵蚀大学精神的异己力量。由此，大学制度的建构并不在于创造更多新的制度，归根结底在于夯实大学的制度根基，从大学的本性和精神出发构筑大学的制度体系。当下大学的发展愈来愈陷入精神盲区，这是大学治理研究应该正视的问题，更是阻隔大学治理文化之形成的屏障。建构制度与精神的共契关系，是大学治理目标及效果的衡判标准。

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（责任编辑刘第红）