宋朝的“福利病”

吴钩

当人们说起西方社会的福利制度时，往往会注意到它们的“福利病”，比如过度福利的问题，以及由此造成的“养懒汉”问题、财政赤字与高税收问题。笔者这几年检读宋代笔记，却发现现代社会的这些“福利病”，其实在宋朝时候就已经出现了。

“福利病”当然是福利制度的产物。没有福利制度，何来“福利病”？那么宋王朝有福利制度吗？有。许多人都认为福利制度的起源，是17世纪初英国颁布的《伊丽莎白济贫法》（根据这一立法，凡年老及丧失劳动力的人，在家接受救济；贫穷儿童在指定的人家寄养，长到一定年龄时送去做学徒工；流浪者被关进监狱或送入教养院——笔者注），却不知道比《伊丽莎白济贫法》更完备、更富人道主义精神的国家福利救济制度，于12世纪初的宋代中国已出现。

《宋会要辑稿·食货》对此有详述：“崇宁初，蔡京当国，置居养院，安济坊，给常平米，厚至数倍……三年，又置漏泽园……道路遇寒僵仆之人，及无衣乞者，许送近便居养院，给钱米救济。孤贫小儿可教者，令入小学听读……遗弃小儿，雇人乳养，仍听宫观、寺院养为‘童行（未领度牒的少年出家人）。”

根据这一记载可以知道，北宋崇宁年间的福利救济机构包括三个系统：福利收养系统（居养院）、福利医疗系统（安济坊）、福利性公墓（漏泽园）。这些福利机构并非始创于崇宁年间，不过却是崇宁初年蔡京执政之后才在全国铺开的。按照蔡京的执政规划，各州县及规模略大的城寨市镇，均须设立居养院、安济坊、漏泽园。

北宋时代的居养院是综合性的收养机构，既收养孤寡老人、残疾人士，也收留弃婴与孤儿。到南宋时，则发展出专业性的收养机构，如收容老人的安老坊、安怀坊、安济院，相当于福利养老院；收育弃婴与孤儿的婴儿局、慈幼庄、慈幼局、及幼局，相当于儿童福利院；此外还有以低于市场价向市民供应成药的大药房及免费门诊，叫施药局、惠民局、和剂局。可以说，宋政府建立的福利救济机制已覆盖了“生老病死”各个层面，大体实现了“从摇篮到坟墓”的救济。

当然，宋代福利制度的人口覆盖面只限于“鳏寡孤独贫乏不能自存”的贫困群体，并非不分贫富、全民共享的国民福利。

【“过度福利”】

正如我们在一些福利国家所看到的情形，蔡京政府的福利政策在推行过程中也诱发了“过度福利”的问题。宋徽宗的诏书一再指出过这个问题。大观三年（1109年）四月，宋徽宗在一份手诏上说：“居养、安济、漏泽，为仁政先，欲鳏寡孤独养生送死各不失所而已。闻诸县奉行太过，甚者至于许供张，备酒馔，不无苛扰。”有些州县的福利机构为救济对象提供酒馔，待遇不可谓不优厚。皇帝要求有司纠正这股“过度福利”之风：“立法禁止，无令过有姑息。”

次年，徽宗又诏令各州县停止福利扩张与靡费铺张，除了居养院、安济坊、漏泽园之外，不要自行设置其他的福利机构。

十年后，即宣和二年（1120年）六月，宋徽宗再次下诏批评了“资给过厚”的做法——居养院与安济坊不但免费提供一切日常用具，还替接受救济的人雇请了乳母、保姆与陪护，以致政府的财政拨款入不敷出。

这种“靡费无艺”的“过度福利”，显然跟制度缺陷、监管不力造成的“福利腐败”并非同一回事。宋代的福利机构当然存在着不同程度的腐败问题（那是另一个话题了），我们现在看到的宋代“过度福利”，与其说是宋朝福利机构的腐败，毋宁说是蔡京政府施政偏好的体现。

蔡京是熙宁变法中新党领袖王安石的继承人。北宋新党是一个有着鲜明“左派”风格的派系，他们推动变法的目标之一便是“振乏绝，抑兼并”，希望运用国家的强制力与财政资源，救济贫困人口，抑制兼并，防止贫富分化悬殊。这样的主张，跟欧美左翼政党并无二致。而与新党对立的旧党，则更加注意对富民阶层的财产权保护，如苏辙认为：“州县之间，随其大小皆有富民，此理势之所必至。所谓‘物之不齐，物之情也。”贫富分化，乃天经地义，你王安石凭什么打着救济贫民的旗号剥夺富民的财产？所以苏氏痛骂王安石：“王介甫小丈夫也。不忍贫民而深疾富民，志欲破富民以惠平民，不知其不可也。”其政见与今日右翼政党如出一辙。

蔡京拜相执政之年，宋徽宗将年号“建中靖国”改为“崇宁”，即意味着君臣宣告终止之前调和左右的折中政治，恢复熙宁变法的左翼路线。蔡京政府也确实以“振乏绝，抑兼并”为己任。蔡氏曾经告诉徽宗：“自开阡陌，使民得以田私相贸易，富者恃其有余，厚立价以规利；贫者迫于不足，薄移税以速售，而天下之赋调不平久矣。”表达了对贫富差距与社会不公的关切。后来蔡京下台，接任的宰相王黼“阳顺人心，悉反蔡京所为”，其中就包括“富户科抑一切蠲除之”，也反证了蔡京执政时实行过“科抑富户”的左翼政策。

因此，我们不必奇怪，为什么蔡京一上台执政，居养院、安济坊、漏泽园的建设便迅速在全国铺开，乃至出现“过度福利”。而当蔡京罢相时，宋朝的福利制度又会发生收缩，如大观四年、宣和二年，皇帝下诏纠正“过度福利”，都是蔡京罢相之时。

蔡京辞官退休之后，就再也不见有“过度福利”的记载了。不过南宋时，杭州市民享受到的福利待遇，也是非常优厚的。

【“养懒汉”】

我们现在都说，优厚的福利制度下很容易“养懒汉”。在蔡京执政之际、北宋福利制度迅速扩张的时期，确实出现了“养懒汉”的问题，比如一些州县的居养院和安济坊，由于政府提供的生活条件非常不错，“置蚊帐，给肉食”，甚至还有保姆、做家政的阿姨，所以便有“少且壮者，游惰无图，廪食自若，官弗之察，弊孰甚焉”，在居养院或安济坊中赖着不走，白吃白喝白睡。

许多到过西欧国家旅游的人都会发现，高福利制度已经深刻塑造了西方人的生活方式与生活节奏：每天工作几小时，要么就成天晒太阳，经常休假旅游，大街上很少看到行色匆匆的上班族。这种图享乐、慢节奏的生活风气，也出现在南宋时的杭州社会。

《梦粱录》记载说，杭州西湖一带，“湖山游人，至暮不绝。大抵杭州胜景，全在西湖，他郡无此，更兼仲春景色明媚，花事方殷，正是公子王孙，五陵年少，赏心乐事之时，讵宜虚度？至如贫者，亦解质借兑，带妻挟子，竟日嬉游，不醉不归。此邦风俗，从古而然，至今亦不改也”。终日游玩的人，不但有“公子王孙、五陵年少”这等富贵子弟，还有“解质借兑”（类似于今日城市刚刚兴起的“贷款旅游”）的城市贫民。

《梦粱录》又载，端午时节，“其日正是葵榴斗艳，栀艾争香，角黍包金，菖蒲切玉，以酬佳景。不特富家巨室为然，虽贫乏之人，亦且对时行乐也”。这些贫乏的市民为什么能够“对时行乐”，乃至敢于“解质借兑，带妻挟子，竟日嬉游”？不怕饿死么？不怕。因为南宋杭州市民享受到的福利非常丰厚。

据《西湖老人繁胜录》：“朝廷每岁常例，散军民赈济，不时以米赈济粜。州府又散灯油于开张店舍。安抚提领支犒舞者钱酒蜡。府主例散客店内钱。帝辇骄民，常沾圣恩，不时皇后殿散新钱，俱无科役保用之扰。”

从宋人的记录可知，南宋杭州市民所享受到的政府福利（私人慈善不计在内）包括：免服科役，减免赋税，经常蠲免房屋租金；遇上大节庆，政府会发“黄榜钱”，碰上大雪天，发“雪寒钱”，久雨久旱则发放“赈恤钱米”；贫困的病人可到施药局免费诊治取药，被遗弃的孤儿会收养入慈幼局，贫而无依之人送入养济院养老，死而无殓者安葬在漏泽园；商店开张之日可向杭州政府领取灯油蜡烛，杭州街头的艺术工作者也能获得政府的补助。

【“贫者乐而富者扰”】

福利制度看起来很诱人，但天下没有免费的午餐，羊毛出在羊身上——不是出在这群羊身上，便是出在那群羊身上。宋政府维持福利机构运转的经费，有几个来源：左藏库，即国家财政拨款；内藏钱，皇室经费的资助；公田的租息收入；国营商业机构的收入，比如“僦舍钱”，即官营货栈的租金收入；常平仓的利息钱米。其中常平仓的息钱为大头。如果“常平所入，殆不能支”，通常就只能挪用其他用途的财政款项或者增加税收了。

陆游的《老学庵笔记》记述了崇宁年间各州县倾财政之力办理福利救济的情形：“崇宁间初兴学校，州郡建学，聚学粮，日不暇给。士人入辟雍，皆给券，一日不可缓，缓则谓之害学政，议罚不少贷。已而置居养院、安济坊、漏泽园，所费尤大，朝廷课以为殿最，往往竭州郡之力，仅能枝梧。谚曰：‘不养健儿，却养乞儿。不管活人，只管死尸。盖军粮乏，民力穷，皆不问，若安济等有不及，则被罪也。”以蔡京政府的施政偏好，救济贫民的福利支出优先于军费开销。军粮缺乏，可以容忍；济贫不力，则会被问责。

这并非陆游的虚构，徽宗的诏书可以佐证。宣和二年六月十九日，皇帝诏曰：居养院、安济坊、漏泽园救济过度，难怪当时的民谚要讥笑蔡京政府“不养健儿，却养乞儿”。

这是占用财政拨款的情况。宋徽宗的诏书还提到因“过度福利”而导致民间税负加重的问题：大观三年四月二日，皇帝手诏：“闻诸县奉行（福利救济）太过，甚者至于许供张，备酒馔，不无苛扰。”这里的“苛扰”，便指政府增税，骚扰民间。《宋史·食货志》也称，蔡京时代的居养院、安济坊、漏泽园“糜费无艺，不免率敛，贫者乐而富者扰矣”。“率敛”也是增税的意思。由于宋代的赋税主要由富户承担，而福利机构的救济对象为贫民，所以便出现“贫者乐而富者扰”之讥。

洪迈《夷坚志》中有一则“优伶箴戏”的故事，辛辣讽刺了蔡京时代“贫者乐而富者扰”的福利制度。故事说，两名伶人在内廷演出时，扮演成僧人，以类似今天对口相声的形式调侃起宋朝人的“生老病死苦”——

问：“敢问生。”

答：“本朝京师设有太学、辟雍，外郡即使是下州偏县，凡秀才读书，都有朝廷给予助学补贴，华屋美馔。科考中式，上可以为卿相。国家给予‘生的福利，没得说。”

问：“敢问老。”

答：“从前老而孤独、贫困，必沦沟壑。今各地设立孤老院，养之终身。国家给予‘老的福利也没得说。”

问：“敢问病。”

答：“今人不幸而得病，家贫不能拯疗，于是有安济坊，使之存活，免费差医付药，责以十全之效。国家对‘病的福利也是没得说。”

问：“敢问死。”

答：“死者，人所不免，唯穷民无所归葬，如今朝廷择空隙地为漏泽园，无以殓，则与之棺，使得葬埋，春秋享祀，恩及泉壤。国家对‘死的福利也没得说。”

问：“敢问苦。”

这时，应答的伶人“瞑目不应”，露出伤感的表情，“促之再三”，才皱眉答道：“只是百姓一般受无量苦。”

伶人想告诉皇帝，政府为维持庞大的福利支出，增加税收，已经使老百姓“受无量苦”了。看演出的宋徽宗听后，“恻然长思”，倒也没有怪罪讥讽时政的伶人。

如今看来，“过度福利”固然不可取，也极容易造成一系列不良后果，今日的希腊危机即是明证；但是，有一个道理我认为也需要指出来：“过度福利”好比是“营养过剩”，一个营养不良的人是不应该担心营养过剩的；如果因为担心营养过剩而不肯吃肉，那就是跟“因噎废食”差不多了。

宋人的态度比较务实——既不齿于蔡京的为人，也抨击过“资给过厚，致侵扰行户”的“过度福利”，但对蔡京政府推行的福利制度本身，却很赞赏。朱熹说：崇宁、大观之间，“始诏州县立安济坊、居养院，以收恤疾病癃老之人，德至渥矣”。甚至有宋人相信，蔡京为六贼之首，独免诛戮，是因为他执政之时，“建居养、安济、漏泽，贫有养，病有医，死有葬，阴德及物所致”。可见宋人只是反感“过度福利”，并不拒绝福利制度。