基于财务治理视角的高校财务监督体系构建

（广东工业大学 广东广州510006）

一、高校财务治理的概念

企业财务治理的本质是财权配置的制衡，包括财务决策权、执行权和监督权在内外部不同产权主体之间配置，形成财务治理激励与约束机制，以此优化财务治理结构，科学合理地实现财务目标。

在开放的社会环境中，高校与企业相互模仿和学习的机会逐渐增多，尤其在财务制度建设方面，改革之后的高校财务与企业财务具有很多相似性和共同点，这决定了财务治理理论在高校和企业中都有应用的价值，它们面临着许多共同的问题，比如各方相关者责任、权力、利益都需要明确，财务权力的分散和制约、平衡都具有十分重要的作用等，因此，高校财务治理可以借鉴企业已有的成果。

借鉴企业财务治理，高校财务治理是指财权在不同利益相关者之间的均衡配置，来协调由法律和大学章程规定的高校与政府之间以及高校内部各阶层等利益相关者在大学财务体制中的地位及其影响的一系列制度安排，形成有效的财务激励与约束机制，实现高校财务决策科学化、权力的制衡和效益的提高，从而保证高校利益相关者利益的最大化。

二、我国高校财务监督中存在的问题

我国高校建立现代大学制度，离不开高校财务治理水平的提高，但是现阶段财务监督权的缺失制约着财务治理结构进一步优化，基于财务治理的视角，我国高校财务监督主要存在以下问题。

（一）独立法人地位未真正确立

我国提出高校法人化管理以来，高校办学自主权不断扩大，但是，目前政府部门行政式的管理方式使高校独立法人地位仍未实质确立，在财务治理方面，对财政资金的依赖，致使政府在高校财务治理中的行为和角色、责任和权利边界不清，“政校不分”的情况仍一直困扰着高校的实际管理。

造成独立法人地位难以保障的主要原因在于受计划经济时代管理体制的影响，我国高校早期的办学从资金来源、招生等方面一直以政府为管理中心，对政府部门的依赖可以说是根深蒂固，但是，随着市场经济的深化发展，高校朝着规模扩大化、筹资多元化方向发展，而高校的财务治理很大程度上仍延续着以往的制度习惯，没有清楚认识到政府不再是高校唯一的利益相关主体，所有权和经营权分离势在必行。所以，只有当高校独立法人地位得到实质性确立，能够独立承担民事责任，才是进行财务治理的有效前提。

（二）经济责任制难以落到实处

2000年教育部、财政部联合下发了《关于高等学校建立经济责任制、加强则务管理的几点意见》，明确规定高等学校必须按照“统一领导，分级管理”的原则，建立健全校（院）长经济责任制，并按校内管理层次分别建立起总会计师或主管财务工作的副校（院）长、财务处长、二级单位财务负责人和基层财务人员等若干个层次的各级经济责任制。经济责任制度的落实是权责分明的基础，能很好地保障学校财务工作的顺利进行，但随着高等教育体制改革的不断深化，高校经济责任制缺乏权威部门进行审核并实施奖惩的缺陷问题日益暴露，许多高校出现了财务决策失误的情况，致使国有资产流失和财务风险剧增，但包括校长、财务处长等在内人员应承担的责任，往往难以界定。而且，虽然高校内部都设有纪委、监察、审计等部门，都对相应的责任认定和监督负有一定的权责，但约束和激励机制的缺失，使部门之间经常互相扯皮，难以进行有效的责任审核、责任追究，直接影响相关财经工作。

（三）高校内部会计控制弱化

内部会计控制是财务监督的基础，目前大部分高校所建立的内部会计控制制度不够合理、全面，致使相应的作用大打折扣，具体存在以下的问题：（1）内部会计控制意识淡薄。我国高校财务工作实行校长负责制，但绝大多数的高校校长或副校长并非财经专业专家，对高校财务工作是典型的外行领导内行，校领导普遍存在重社会效益、轻经济效益的管理观念，对高校教育成本的观念淡薄，仅仅重视扩招扩建、教学科研等方面，对内部会计控制重视程度不够，未建立相应的内部会计控制制度，而权、责、利定位不清更是使高校领导的权利超越制度现象时有发生，一定程度上影响了内部控制体系的正常运转。（2）会计控制制度不完善。现阶段我国高校内部会计控制制度建设滞后于内部会计控制实践的发展，导致我国高校内部会计控制制度内容和覆盖范围不够全面。内容不全面表现在部分高校对外投资没有严格规范，决策随意，且未按规定报备及审批，增大投资风险，忽视资产管理的重要性，固定资产分类随意且未进行定期盘点，存货及低值易耗品等的采购、出入库松散，增加资产损失风险等；范围不全面表现为忽视对创收经费、横向科研、基金会等的内部会计控制等。

（四）财务信息披露不完整、不透明

近年来，高校财务信息公开已成为社会关注焦点，具体包括财务预决算报告、教育收费信息、“三公经费”等的公开。一直以来，高校财务信息的需求主要来自于政府管理部门的数据统计需求，在没有强制规定的情况下，受限于传统的财务治理理念，财务部门潜意识上不愿意对包括高校教职工、学生、银行、科研机构在内的其他利益相关者公开财务信息，信息不对称情况加剧，致使利益相关者无法获得全面、真实、可靠的高校财务信息，相应的监督职能也无从发挥，例如财务预决算报告，惯例上高校只需上交教育和财政主管部门，但不需对财务报告的完整性和真实性进行审计，或者往往局限于独立性受限的校内审计，难以保证会计信息披露的真实性。此外，较之企业财务信息披露，高校财务信息披露的规范性有待进一步提高，现阶段普遍没有统一的披露格式和内容，对附注的披露事项约定等不能满足会计信息质量可比性的要求。

三、国外大学财务治理监督经验借鉴

英国和日本均是现代高等教育的典型代表，完善的财务治理结构是其发展的主要根基。

（一）英国公立高校财务监督经验借鉴

英国是西方现代文明的重要发源地，是高等教育历史最悠久、发展水平最高的国家之一，是现代高等教育发展模式中的典型代表。

英国高校财务治理监督可以分为校外监督和校内监督两种情况，校内监督上，学校的财务管理行为不仅要接受学校董事会和校务委员会的监督和控制，同时还要接受学校内部审计和外部审计的双重监督；校外监督上，由于英国高校的经费来源以国家财政拨款为主，通过建立分担高等教育治理责任的中间机构“大学拨款委员会”实施拨款，为了实现拨款经费的监管，大学拨款委员要求高校必须建立审计委员会，并且必须每年向其递交财务报告，说明财务状况和未来五年的财务预测、审查学校的财务收益报告、评估高校风险等。同样，财务信息公开也是英国高校治理监督的重要手段，英国高校会通过学校网站公布部分财务数据并主动公开详尽的年度财务报告，财务管理信息公开和透明的制度，使得学校各群体、机构都可以对学校的财务行为进行有效的监督。

（二）日本公立高校财务监督经验借鉴

回顾历史，日本高校治理发展可以简单的分为三个阶段：二战以前，高等教育处于政府高度集权控制之下，政府包揽了大学的一切事务，大学完全依赖政府，不仅使政府背负了沉重的财政负担，大学也严重缺乏办学自主权；二战后至2004年，日本仿效美国的高等教育模式，大学治理的法制化和民主化进程，但是大学法人地位仍未最终确立；2004年至今，日本启动大学法人化改革，国立大学的独立法人资格得到了法律的全面保障，日本的高等教育制度上发生了根本性的变化——日本大学的财权配置经历了由集权到分权的重大转变。

在财务治理监督上，针对国立大学法人的公共性，学校要接受国家审计局的审计，学校年度表现的财务状况和报告将以“问责制报告”的方式向公众公开，以此来提高学校的财务运作效率，保证财务运作的透明、健康。此外，国立大学还要接受来自其他各国立高校内部监事以及外部财会人员的财务专项督察。

在财务治理监督权方面，国外大学在长期实践过程中探索出的经验告诉我们，保证财务信息公开和透明，并将规范的内部和外部审计相结合，可以对大学财务形成一些有效的监督和控制，保证其向健康良性的方向发展。

四、基于财务治理角度构建高校财务监督体系

基于财务治理角度的高校财务监督体系构建，必须充分考虑高校利益相关者的参与，以能否实际参与高校运作管理作为标准，构建以教职工代表大会为主体，实现多方参与，共同治理的财务监督体系。

对于无法参与高校运作管理群体监督权的落实，要求高校树立以财务信息披露为核心的监督权落实机制，进一步规范披露的事项和程序，真实、准确、完整、及时地披露财务治理信息，确保财务信息的公开和透明。

对于能够参与高校运作管理群体监督权的落实，可以借鉴董事会制度在企业中的运用，引入类似监事会的机构，代表全体利益相关者行使财务监督职能。我国高校法定意义上的监督机构是教职工代表大会，主要财务监督职能是对决策机构和执行机构的财务活动进行有效监督，其中，推动公开透明和规范的财务信息披露制度的建立是有效监督的基础和前提，在地位上应与学校最高决策机构平等，它的建立能够反映大学教师、学生以及其他教职工权力需求和利益、行使他们监督权力，保证财务监督工作的独立性和有效性。

但在多年的实践过程中教职工代表大会仍未探索出一套行之有效的监督权落实机制。笔者建议，在具体操作上，在教职工代表大会监督渠道受限的情况下，可以借鉴企业财务治理的理念，在教职工代表大会下设审计委员会，由其协调内部和外部审计，保证内部审计的独立性和外部审计的客观性，形成高校财务监督体系的基础，主要职责包括：审核高校财务信息披露状况，审查学校内部会计控制制度以及财务报告真实性，监督学校内部审计制度建设及内部审计工作的开展，与政府主管部门、经费提供部门等外部审计进行沟通协调形成有效的监督机制。

从组织结构的角度出发，审计委员会成员至少3人以上，包括教职工代表大会精通财经业务的成员和校外熟悉高校运作的专家，其中校外财务专家的参与是必要条件，且相互之间的独立性必须得到保障，以便增强审计委员会的客观性和公正性。审计委员会作用的发挥离不开内外部审计的结合，为保证内部审计的独立性，在重构高校财务监督体系时，可以将内部审计机构设立在审计委员会之下，由其负责对高校校长或总会计师行使的财务执行权进行具体的监督，而外部审计将成为一种常态化机制，由审计委员会聘请外部独立的会计师事务所对学校的财务活动、公开的财务报表进行审计并出具公允的审计报告。

可见，高校财务监督体系形成的层次性包括以教职工代表大会为法定监督机构负责对高校财务决策权的监督，以内外部审计作为具体的财务执行权的监督，而审计委员会位于两者之间，保障财务监督的有效实施。