以PPP模式运作的银行贷款还款来源分析

张 明

（中国人民建设银行 安徽省分行，合肥 230001）

国发43号文首次系统阐述了如何加强对地方性债务规范性管理，并且明确指出未来PPP模式将成为地方政府化解债务风险的重要渠道。但目前PPP模式运作的项目贷款所依据相关政策法规有待完善，相关流程尚在探索阶段，各家商业银行对PPP项目研究还很不成熟，此时如果盲目推进，风险隐患较大。从商业银行经营的安全性原则出发，信贷资产获得收益的前提是必须要确保信贷资产的质量，而决定信贷资产质量的重要因素就是贷款的还款来源，所以在推进PPP项目贷款时，必须要加强对项目还款来源分析，包括第一还款来源和第二还款来源。

一、第一还款来源

第一还款来源主要指贷款到期后用于归还贷款的首要资金来源。根据国发[2014]43号、财金[2014]76号等文件规定，PPP项目的未来现金流主要来源于政府付费、使用者付费、项目本身资产运营收益及其他收益（各种补贴）等，所有这些构成了PPP项目贷款的第一还款来源。

（一）政府付费

政府付费须经本级人大决议纳入每年本级政府一般性预算收入内，政府付费项目须力争纳入中央及省级PPP项目库，收集省级主管部门和省财政部门关于该项目的书面评审报告，包括项目规划、立项、技术标准、融资方案、政府投入及支付方式等要素，综合考虑公共服务需要、市（县）财政承受能力、责任风险分担、关键绩效指标及项目财务效益等，须尽量明确在本级政府无法履约的情况下，政府付费的履约责任和支付路径。

本级政府主管部门必须与项目主体签订正式的政府购买服务协议，明确购买服务权利和责任，包括服务质量要求、资产质量维护要求、服务价格水平的确定和调节原则、项目的转让、移交、终止等，以保证政府付费的合规合法性，合同文本可参照《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）所附的《政府和社会资本合作项目通用合作指南》。

（二）使用者付费

使用者付费项目须审核赋予项目公司收费的特许经营权是否合法合规，通过审核本级政府特许经营项目实施方案，确保特许经营项目的完整性和连续性。重点审核项目提出部门委托具有相应能力和经验的第三方机构出具的特许经营项目的可行性评估报告，其中包括物有所值评估、可行性资金缺口补助、用户付费项目公众支付意愿和能力评估等。

实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议，依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》及相关法律法规，可以约定特许经营者通过向用户收费等方式取得收益，向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性资金缺口补助。特许经营协议应当明确价格或收费的确定和调整机制，政府可以就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺，但不得承诺固定投资回报和其他法律法规禁止的事项。协议中须对协议履行、变更、终止、争议解决有明确的解决方案，如出现不可抗力或政策法规等原因导致收费中断，须有明确的权责双方利益补偿方案等。

（三）项目资产经营收益

项目资产经营获得的收益，包括经营性收益，如自来水公司水费、污水处理排污费等，以及项目公司土地整理收益、经营资产的物业费等。水费、排污费、物业费须明确该项收益合法性和稳定性以及准确预测收益的大小，如资产转让协议中对资产所有权、使用权的认定，土地收益须履行相关土地转让相关完备手续，确保土地收益真实有效。项目公司其他收益，如税收返还、各项政策补贴等，须避免资金被截留或变相支用。所有项目资产经营获得收益须明确其资金流动路径，可通过签订多方协议，使资金进入项目公司监管账户，确保资金的真实用途；同时，要在相关协议中明确项目还款来源资金的监管要求，设定合适的还款周期，确保银行债项能够到期偿还。

PPP项目贷款第一还款来源更多的是由以上几类共同构成的，在审核PPP项目贷款时，经办人员重点要审核特许经营权协议、政府购买服务协议、资产转让协议，确保第一还款来源合法、有效、稳定。

二、第二还款来源

第二还款来源是指在贷款到期后第一还款来源无法正常归还贷款本息而确定的贷款资金还款来源，通常作为贷款主体的重要增信方式。归纳现有PPP项目贷款的第二还款来源，即抵押担保方式，主要包括特许经营权或应收账款质押、第三方担保、资产抵押等。

（一）收费权质押或应收账款质押

PPP是指政府与社会资本合作，在合作中社会资本或项目公司会代为履行原有政府部分职能，所以在PPP模式运作的项目中政府通常会授予社会资本或项目公司一定时期的特许经营权或收费权，来保证社会资本或项目公司正常履行职能。所以，PPP项目必须确保特许经营权或收费权合法合规，如道路通行收费、污水处理收费、自来水收费等，依据银行指定的有权评估机构评估的价值，办理PPP项目贷款特许经营权、收费权有权质押机关登记手续（住建部门、人行等），确保银行在行使处置权利时具有排他性（在银团贷款时，质押方式须与银团总协议保持一致）。在部分PPP模式运行的项目中，社会资本只参与项目的运营、管理或维护，未形成资产所有权或收费权的转让，仅涉及政府购买行为形成的应收账款，如委托贷款或管理合同模式，须由银行指定机构科学评估应收账款价值，在人行系统中办理足额有效质押手续。

（二）第三方担保

在PPP项目贷款中，会对项目主体中政府出资方和社会资本方有一定的准入条件，在满足各行基本条件后落实项目贷款抵押担保方式时，要尽可能地争取社会资本方本身、母公司或集团担保，且确保项目贷款担保与项目公司成立时股东协议或章程、社会资本母公司或集团决议不冲突。如果是政府出资方担保，须综合评估出资方整体实力，确保担保足值有效；如为平台公司、类平台公司或政府担保，须获得有权机构有效批复，且不能作为主要担保方式。

（三）资产抵押

PPP项目贷款如果采用资产抵押方式，须审查资产转让等协议，确定资产能够用来足值合规抵押，且需提前办理相关抵押资产的各类保险。资产抵押担保方式，在PPP项目贷款中较少，更多的是前面两种组合出现。

PPP项目贷款被认定为化解地方政府债务的重要渠道，如何推进PPP项目贷款将成为地方政府即将要重点攻克的难题之一。其中最核心的环节就在于落实项目PPP项目贷款的还款来源。因为PPP项目主体一定程度上是替代了部分融资平台的职能，其推进的项目通常为公益性或半公益性项目，大部分项目的现金流无法覆盖项目本身的营运成本，政府采购服务所产生的现金流构成了PPP项目贷款的重要还款来源，如果政府采购费用或其余还款来源无法落实，将造成PPP项目贷款债项悬空，形成信贷资产实质风险，所以必须要分析任何可能构成PPP项目贷款的还款来源，充分揭示各个环节潜在风险。只有这样，才能做好该类项目的风险评估和预判，将风险防控关口前置，推进PPP项目的健康运转，在推进商业银行业务发展的同时，有效化解地方债务危局。