全面创新改革需克服各方协调障碍

宣晓伟

近日，中办、国办印发了《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》（以下简称“方案”），选择了1个跨省级行政区域（京津冀）、4个省级行政区域（上海、广东、安徽、四川）和3个省级行政区域的核心区（武汉、西安、沈阳），在创新驱动发展转型、推动科技创新方面进行改革试点，主要任务围绕着“探索发挥市场和政府作用的有效机制”“探索促进科技与经济深度融合的有效途径”“探索激发创新者动力和活力的有效举措”和“探索深化开放创新的有效模式”四个主要方面展开。

方案所涉及“创新驱动发展转型”的主题意义重大，毋庸多言;选择的八个地区覆盖面广、代表性强，影响范围广泛;加之是中办、国办联合发文，更凸显了方案的重要性。然而从媒体的反应来看，似乎并没有预料中的那样强烈。相关的媒体报道数量不多，主要是引述方案的内容再加上一些专家访谈。而方案所涵盖的地区，大多也没有像以前获批“国家自由贸易试验区”“国家综合改革配套试验区”等那样着力宣传。总体来看，《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》的出台后似乎处在波澜不惊的状态。

这也许不能责怪媒体的反应不够积极，因为近几年来，各种地区改革试点方案纷纷出台，令人应接不暇;再加上原有“高新技术产业开发区”“经济技术开发区”“高技术产业基地”等升级转型举措，可以说国家在推动地方创新驱动发展转型方面，着实出台了不少的相关政策。频繁出台的政策不免带来或多或少的审美疲劳。那么，与其他已经出台的各种政策相比，《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》到底有何新意呢？在实施的过程中，它又可能遇到怎样的困难，如何进一步调整完善？

强化层级协调

方案明确提出，一是由“国家科技体制改革和创新体系建设领导小组加强对全面创新改革试验工作的统筹协调，审议有关改革试验重大任务、布局、政策和措施建议”;二是“在国家科技体制改革和创新体系建设领导小组下，建立部际协调机制，由国家发展改革委担任召集人单位、科技部担任副召集人单位，会同相关部门、承担试验任务所在区域省级政府等组成”。三是“承担试验任务所在区域要建立健全省级层面协调机制”。

要明白上述组织领导机制的重要性和创新性何在，就需要对当前地区试点改革方案实施过程中所遇到的困难有所了解。中国的改革一向遵循“增量改革”的逻辑、采取“试点先行”的策略。中央希望实施的一项改革，由于事先并不完全清楚改革过程中会遇到哪些问题、具有什么样的后果，因此挑选一些试点地区，在可控范围内进行尝试就是一个合理的策略。

更多时候由于地方处在一线，面临着许多实际的问题，地方对如何选择改革突破口更有迫切的需求和切实的经验，所以中央让地方先行先试，以图发现问题、总结经验，以点带面地推进总体改革，也是中国过去改革的一贯成功做法。然而，这种“试点改革”的策略目前却越来越难以发挥其原有的效果，其中的一个重要原因是缺乏部门之间的协调配合。

例如在“国家综合配套改革试验区”“国家自主创新示范区”“国家自由贸易试验区”等各种地区改革试点中，经常产生的一个现象是，地方在改革实施过程中想要突破的一些瓶颈，往往受到相关主管部门的已有政策约束而难以实施。

例如对于创新企业进行一些税收优惠，可能就涉及到税务主管部门的相关政策;对于人才引进利用的一些举措，需要与中组部、人事部的已有政策对接;金融方面要与人民银行、银监会等机构协商;对外贸易方面则要与商务部、海关等部门对接。因此表面来看，试点地区已经获得了“先行先试”的尚方宝剑，似乎都可以试、都可以闯，但在具体改革推进过程中，很多措施都已有相关主管部门的政策制约，所以还必须“一事一议”“跑部进京”，由此造成不少试点地区的困扰。

“先行先试”之所以成了“难行难试”，客观上是与中国改革目前进入到的阶段密切相关的。现在已经不像三十多年前，可以圈起几个地方关起门来搞改革。在区域一体化不断推进、地方竞争如此激烈的今天，地方上的改革举措往往都有很强的外部效应，一些改革措施有时还涉及到中央和地方事权和支出责任的重大调整。站在地方的角度，总是希望把改革效应充分发挥出来，获得更多的政策优惠，以带动地方的发展。但是站在中央部门的角度，从国家整体考虑，地方的改革举措并不总是合理的。更何况基于本部门利益，对于其他部门出台的地方改革试点，多少也有些“固守自身利益”或“多一事不如少一事”的保守心态。

因此，目前的试点改革已经不能像过去一样，仅仅从上到下地授予几个地区改革称号，让其“先行先试”就可以了。在改革过程中，还需要建立较为规范化的“从下到上的问题反馈机制”，以及“上下互动、部门协调的问题解决机制”。而这些机制的建立，就不是试点地区甚至中央主管部门能解决的，而需要更高层次的协调和更全面的统筹。

正是站在上述角度，“组织领导机制”成为本次方案的最大亮点之一。“国家科技体制改革和创新体系建设领导小组”是由副总理级别领导担任组长，领导小组成员单位包括来自党政军群的26个部门和单位，其主要职责是组织领导科技体制改革和创新体系建设工作，审议相关重大政策措施，统筹协调有关重大问题，总结推广工作经验，由它来负责总体统筹和协调，可以相当程度地克服各方协调的障碍。

与此同时，国家发展改革委和科技部为召集单位以建立部际协调机制，地方建立“省级层面协调机制”，因此至少在组织机制上，已经为规范化的“问题反馈和解决机制”的建立、为改革的顺利推进打下了牢固基础。

5月13日，天津于家堡金融区。在近期推出的 《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》中，跨省级行政区域京津冀成为改革试点地区。 图片编辑/董洁旭

打造“政策闭环”

在以往地区改革试点的操作中，经常产生“三重三轻”的现象，一是“重开端轻结尾”，即地方在申请的时候千辛万苦，在获批的时候大张旗鼓，但越往以后就越悄无声息，不少时候甚至是不了了之。二是“重规划轻评估”，在试点改革制定规划时，对于地区定位、产业发展、政策优惠，各方都是极端重视、反复博弈，然而到试点实施一段时间后，规划执行得如何、取得什么样的成果、有什么样的经验，对于改革试点实施情况的评估却常常乏人问津。三是“重试点轻推广”，任何一个改革试点都强调要形成可复制、可推广的经验，及时地推向全国。但事实的情况是，改革试点获批的新闻层出不穷，但改革经验成功推广的消息却很少听到。尽管客观上肯定有不少改革试点的成功经验向全国推广，然而这更多是“个别的”“就事论事”的，如何从理论高度出发，系统性地总结试点地区的实践而形成可推广的经验，目前还十分薄弱。

所以，在已有的地区改革试点中，往往没有形成政策出台→政策实施→政策评估→政策调整、推广（政策再出台）的循环过程，即很难形成“政策的闭环”，从而使得尽管已经出台了如此多的地区改革试点方案，但能够形成可复制、可推广的系统性改革经验却并不多。

而在此方案中，一方面强调要“由国家发展改革委和科技部会同有关部门，组织对试验地区进行年度监督检查和第三方评估工作，及时发现和解决问题，宣传和推广典型经验”，另一方面提出“根据改革试验年度监督检查和评估情况，按成熟程度及时分类提出重大改革举措推广建议。对较为成熟的改革举措，报国务院批准后在更大范围推广”。

可见，对于“监督评估”和“推广应用”的重视和强调，成为了本次方案的又一大亮点。希望借此能够打破以往地区改革试点只有“政策开环”没有“政策闭环”的弊端，切实推进各地创新改革的试验。

难点是多元主体之间的协调

可以预料，随着各地区“改革试验方案”的陆续上报和逐步实施，由于方案牵涉面极广，不同地区基于自身要求，千头万绪的各项改革事务也将扑面而来。如何在这些改革事务中分清主次，做到纲举目张，不仅需要地方的努力，更需要发挥中央的主动性。

改革进行到今天，已经不能再完全遵循“地方上报方案、中央检查落实”的老套路，对于重点要改哪几项任务、在不同的地方改革重点又是什么？应该基于全国的考虑，有一个系统性的方案。因此必须大力加强“国家科技体制改革和创新体系建设领导小组”的作用，由它牵头来组织研究出一个全国性的纲要方案，再与地方上报的方案来协调统筹。

目前来看，3月份下发的《中共中央、国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》已经是一个很好的全国性方案，然而站在国家整体利益的角度，如何将这个方案与地方相结合，分解到各地，还必须要有进一步的考虑。否则的话，更多由各方上报的方案来决定地方的政策实施，中央的意图难以得到有效贯彻，中央的主动性也难以进一步发挥。

根据以往的经验，本方案实施的最大难点之一将是多元主体之间的协调，包括中央和地方之间、地方和地方之间、部门和部门之间，第三方主体与其他主体之间，都可能产生激烈的利益冲突。在以往的地区改革试点中，往往依靠“因人而异”“因事而异”“封闭”“私下”的非规范化协调机制，例如就某个事项，某个试点地区通过某个上级领导，与某个部门暂时达成某项妥协，所以很难形成一个公开的、多元主体参与的规范化协调机制。

如果在本次方案实施过程中真正能够形成制度化的“从下到上的问题反馈机制”和“上下互动、部门协调的问题解决机制”，并注意将社会的多元利益主体合理地纳入到协商机制中，将成为方案推进的关键之一。

（作者系国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员）