合肥市国土资源节约集约利用研究

王涛

摘 要：作为创建国土资源集约利用模范县（市）试点单位，合肥市在集约节约用地工作中充分结合自身区位特点，全面落实“4个全面”，提升本区域资源节约集约利用水平。合肥市坚持规划先导，优化布局，积极利用规划编制，提高土地的使用效率；加强土地出让管理，完善土地供应全程监管、全域监管；依法处置闲置土地，加大盘活存量土地力度；构建指标评价体系，建立节约集约用地长效管理机制，拓宽公众参与和监管渠道，加强与行业协会、规划设计院等部门的协调联动，确保节约集约用地措施的落实。

关键词：土地资源；集约节约；土地利用；模范试点；合肥市

中图分类号 F293.2 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）20-16-03

Abstract：Due to own characteristics，Hefei city，as the experimental unit in the creating land intensive use model county movement，promote the level of resource usage.Hefei persists urban planning，optimization of spatial distribution，and actively carrys out the planning of underground space usage to promote the efficiency of land use； persists enhancing the management in the process of land granting，perfecting supervision in the process of land supply； persists making good use of land reserves； persists setting up index evaluation system and long-term management system of land intensive use.In the work，we established the joint responsibility mechanism，cleared the functional roles and responsibilities of departments，broadened the planning institutes to form a powerful group to implement the land intensive use measures.

Key words：Land resource；Intensive use；Land use； Experimental unit；Hefei City

土地作为人类生存与生产的基础物质条件，是一切经济活动中最基本的生产资料。目前我国正处于工业化与城镇化快速发展的时期，其突出特点就是各类建设用地量大，土地资源供需矛盾愈加明显，兼具经济发展与土地资源保护的任务极其艰巨[1]。

1 合肥市土地利用基本现状

合肥，位于北纬31°52′、东经117°17′，地处中国中部，长江、淮河之间，是全国唯一环抱5大淡水湖之一 ——巢湖的省会城市。因东淝河、南淝河于此汇合而得名，并因隋唐明清时为庐州路、郡、府治所在而别称庐州，1952年成为安徽省省会。现辖4县1市4区，即肥东县、肥西县、长丰县、庐江县，巢湖市，瑶海区、庐阳区、蜀山区和包河区。有3个国家级开发区和14个省级开发区，全市总面积1.14万km2，常住人口752万人。

合肥市国土资源局的土地变更调查结果显示，2006年末，合肥市总面积为1 054.42万hm2。其中，农业用地面积为819.6万hm2，占总面积的77.7%，建筑用地面积为175.7万hm2，占总面积的16.6%，未利用土地面积为59.90万hm2，占总面积的5.7%。加上巢湖市、庐江县的500hm2，截至2014年，我市城乡总规模实际已达2 111hm2。

合肥市以节约集约用地作为突破口和切入点，宏观上引导土地利用向节约集约方面发展，力争发挥微观市场配置资源的基础性作用，及时总结研究和探索城区在推进土地资源节约集约利用方面形成的新机制，走出一条建设占地少、利用效率高、符合市情的土地利用新方法，为深入贯彻落实四个全面、推动经济社会又好又快发展奠定扎实基础[2]。

2 规划先行，优化布局，探索建设用地二次开发，加快推进节约集约利用土地资源

2008年10月，合肥市被国土资源部批准为全国唯一的节约集约用地试点市，紧紧抓住这一难得的历史机遇，在国土资源部的大力支持下，大胆探索，勇于实践，形成了以“土委会”决策为核心的顶层设计，以“两规融合”为核心的空间统筹，以“双向约束”为核心的政企联动，以“阳光地产”为核心的市场配置的土地管理新格局，节约集约用地试点工作取得阶段性成果。

2.1 在工业项目用地上 信念是“单层厂房要在这代人手里彻底消灭”，制定了工业项目用地“五要素”，原则要求“多层厂房放行，单层厂房说明”，明确要求对单层厂房严格审查[3]。

2.2 在标准化厂房用地上 坚定了鼓励建设多层标准化厂房的信心。用地计划和指标尽量向多层标准化厂房项目倾斜，2013年安排多层标准化厂房项目用地计划较去年多了1倍多。市财政也安排专项资金，按开发园区建成的3层和3层以上标准化厂房投资额的30%给予奖励。规划设计上，要求办公研发及生活服务等配套设施建筑使用面积不得多于10%，节地率均在50%以上。

2.3 在保障性住房用地上 原则是“多用存量、少用增量”。特别是拆迁安置房，加大了城中村和旧城改造力度。通过拆迁安置“三榜公示”制度，确保安置面积“无水分”、“最小化”，要求单个项目“自求平衡”，目的就是用最少的安置用地，实现最大的安置效益。安置房设计上，要求在保障安置户生活环境有改善的基础上，全部建设高层建筑。

2.4 在年度增量用地使用上 近年来，安徽省委、省政府在新增建设用地计划的安排上，给予了合肥市极大倾斜支持，但即使如此，与需求量相比，也只能满足10%～20%。为了让有限的用地计划和指标利用效益最大化，市委市政府要求国土部门冲在招商第一线，把好第一关。联想、华南城、万达、恒大、宝能等大项目都由国土部门主谈，第一时间压缩了规模，也节约了时间，现在有的项目已经产生了效益。

2.5 在企业存量土地自用上 合肥市出台了《关于促进存量商业用地升级改造提高土地利用效益的意见》、《关于盘活存量用地提高土地利用效益的意见》、《关于促进工业用地集约利用的意见》。虽然执行期只有1a，但是76个项目经市土委会批准，80.67hm2土地得到了再利用，不仅优化了城市功能，改变了城市面貌，而且增加了土地使用效益，政府也通过无地招商增加了11.5亿元土地出让金收益。

2.6 在企业存量土地盘活上 “找到存量、盘活存量”，是近年来我们的工作重心。比如，落户于合肥市的恒安（合肥）生活用品有限公司。这家公司隶属于恒安集团，占地6.67hm2，主要产品为婴儿纸尿裤和纸品系列，原先年产能只有8万t。因产品市场需求量，一直想要扩大产能，可是周边没有空间。了解到企业困难，市委书记、市长亲自协调旁边一家产能不大混凝土生产央企退出土地，宝贵的空间给了恒安后，其产能达到50万t以上。

2.7 在已供土地后期监管上 强化了项目开竣工和税收的约束和处罚。对未按约定时间开竣工的项目，实施违约罚款直至收地的处罚，截至目前，已对多个项目实施违约处罚，收取违约金约3 000万元。对未按约定数额缴纳税收的，明确由国税部门进行追缴。2014年10月30日，市地税局和市国土局又联合出台了“以地控税、以税节地”试点的实施方案，两部门将建立联合行动机制和税源信息、土地信息共享机制，促进土地节约集约利用。

3 严格管理，创新机制，全面落实节约集约利用

土地供应全程监管、全域监管的完善是构建节约集约用地长效监督机制的重点。合肥市在国土资源节约集约模范县（市）创建活动中，坚持完善土地出让合同管理，严格建设用地储备制度，深入调查，盘活存量，确保土地管理对合肥地区经济社会发展，以及产业、基础设施建设中的综合调控力[4]。

严制划拨供地范围，界定出国家重点扶持基础设施项目和经营性基础设施项目界限，确保经营性基础设施项目用地纳入有偿供地范围。进一步加强划拨用地的管理，对于国家重点扶持的水利、能源、交通等基础设施项目用地，要取消项目预留地；按照标准核定用地面积，需要分期建设的，必须根据近期建设实际的需要来提供土地。不仅要规范经营性土地出让制度、建立新增建设用地管理制度，还要完善存量土地管理制度，实现建设用地动态监管完善建设用地跟踪管理制度。其主要做法有：

3.1 降低土地流转的成本 如果存量土地流转成本过高，势必会造成使用地者在利益权衡下做出舍“存”取“新”的选择。在当前土地流转收费体制上，受让存量土地不但需要支付与新增用地相当的出让金、土地补偿费、管理费，还要承担一笔数额较大的交易契税，在一定程度上遏制了存量土地交易的势头，应予以修正。在税费上应予以削减，建立低标准交易收费体系。

3.2 土地保有负担的增加 具体措施上，可采取收取“土地保有税”、土地年租金等形式来增加土地保有者用地的负担。

3.3 土地置换的实现 土地置换是实现土地集约利用的重要手段，在城市土地使用制度改革的基础上，实行梯度式转移，有计划地把那些占用土地多、投资强度低、污染排放量大的企业从城市转移，腾出空间发展高层次的产业。逐步建立规模适当、布局合情、利用高效的建设用地体系。同时，在城市开发建设中，对土地使用权出让和划拨后应跟踪管理，对各种原因带来的违法用地应坚决查处，利用现代科技手段实施动态监管。健全建设用地利用档案，提高建设用地管理水平，使建设用地管理工作具体化、规范化和科学化。

4 建设用地二次开发 提高土地节约集约的主要措施

2013年9月，省政府出台《关于进一步强化土地节约集约利用工作的意见》，从4个方面，提出了20条意见。为贯彻落实该意见，结合党的十八大和十八届三中全会的精神，在已经出台的“三十条”基础上，以“建立城乡统一的建设用地市场，进一步创建城乡节约集约用地新机制”为主题，草拟合肥市的贯彻意见，准备从5个方面，就工业用地出让方式改革、征地补偿安置制度改革、地下空间开发利用等再提出30条节约集约用地要求。

4.1 继续提升节约集约用地水平 编制节约集约用地典型案例，在城乡土地利用中促进、示范和推广节地新技术。在扩大国有建设用地市场配置范围的同时，大力发展和规范完善租赁、转让、抵押二级市场。建立低效利用土地的提级机制和落实闲置土地的收回机制。针对产业用地、存量土地升级改造、民营企业自有土地转为房地产开发用地、孵化器项目用地等，探索制定新政策，最大限度地盘活存量，释放空间，并解决遗留问题。

4.2 探索建立城乡统一建设用地市场 本着“同等入市、同权同价”原则，推动农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等入市。让农村集体经营性建设用地享有与国有建设用地相同的权能，在一级市场中可以出让、租赁、入股，在二级市场中可以租赁、转让、抵押等。为此做好以下3项工作。

4.2.1 严格落实土地用途管制和规划管理要求 建设用地具有较强的不可逆性，实行用途管制，是确保土地利用经济效益、社会效益、生态效益相统一的根本途径，是统筹经济发展与耕地保护的重要举措[5]。合肥市各类建设，将严格执行土地用途管制制度和土地利用总体规划。在此基础上，合肥市将抓住区划调整的机遇，力争在土地利用总体规划修编工作上取得突破。

4.2.2 做好城乡建设用地确权登记发证工作 继续加快城镇国有建设用地的确权登记发证工作步伐。在清晰确权发证主体的基础上，加快农村地籍调查，完成农村集体建设用地、宅基地的确权登记发证工作[6]。加快建立城乡建设用地统一登记信息查询系统。在国家政策基础上，抓紧研究制定不动产统一登记条例或办法，明确统一实施不动产登记的工作程序、方法和标准。

4.2.3 继续扩大市场配置国有建设用地范围[7] 制定出台政策，充分发挥二级市场的作用，促进存量划拨用地盘活。在新增建设用地中，探索出台经营性基础设施用地有偿使用政策，明确界定经营性基础设施用地有偿使用的范围、类型、供应方式、价格标准、供应条件等。

4.2.4 继续加大土地综合整治工作的力度 这是建立城乡统一建设用地市场的关键所在，是农民宅基地退出的前提要务[8]。加强土地整治和新村建设设计和施工队伍机构库建设，高度重视新村建设，尊重农民意愿，推动建立先建后迁再拆新机制。健全国土资源管理组织架构，尽可能下放权力，尤其要实施好强镇扩权，切实加强基层国土资源管理机构队伍建设，发挥好镇级国土部门中坚作用[9]。

参考文献

[1]喻忠磊，张文新，梁进社，等.国土空间开发建设适宜性评价研究进展[J].地理科学进展 2015：1107-22.

[2]廖建祥，周庄.湖南省国土资源生态保护红线的划定与实施[J].中南林业科技大学学报（社会科学版） 2015：13-6.

[3]刘庆庆，黄锡生，叶轶.国土规划可持续发展评估研究[J].探索 2015：174-9.

[4]张建辉.国土资源数据中心的建设分析[J].电子技术与软件工程 2015：191.

[5]马世发，马梅，蔡玉梅，等.面向国土规划的空间评价标准地域单元划分[J].地域研究与开发 2015：112-7.

[6]赵晓莹.国土资源部门财务预算管理的现状及对策探讨[J].科技创新导报 2015：178-9.

[7]杨先中.乡镇国土资源宏观调控的必要性分析[J].农业开发与装备 2015：36.

[8]朱玉曙，孙向群，曹伟，等.基于国土资源"一张图"的建设用地利用潜力分析——以江苏省常州市戚墅堰区为例[J].安徽农业科学 2015：311-3+81.

[9]赵晓莹.加强国土事业单位财务管理工作思路探讨[J].科技创新导报 2015：191-192.

（责编：徐焕斗）