新常态下县域城市化要走特色之路——浙江省宁海县推进城市化发展的对策与建议

■戴安兰/文

新常态下县域城市化要走特色之路
——浙江省宁海县推进城市化发展的对策与建议

■戴安兰/文

宁海地处浙江省宁波市南部，陆域面积1843平方公里，辖18个乡镇（街道），其中省级中心镇3个（卫星镇1个），现有户籍人口61.9万人，其中农业户籍51.9万人，户籍人口中约有10万人在全国各地创业，有16.4万外来人口在宁海就业。2014年全县实现地区生产总值409.8亿元，人均GDP为1.07万美元，三次产业结构比为9.6:51.8:38.6，户籍人口城市化率达58%。2013年宁海城乡统筹水平处于整体协调阶段，高于全省平均水平，但处于宁波市的中游。

党的十八大报告提出要大力推进城市化发展水平，促进城乡共同融合。随着我国经济发展进入新常态，新型城市化发展战略加快实施，中小城镇跨越式发展也将迎来新一轮高潮。在区域发展战略布局大调整的大背景下，作为城市化发达地区中的洼地，宁海如何辨识自身处境，挖掘区域优势，走出一条具有地方特色的县域城市化发展之路，是当前需要思考的一项重要课题。

一、宁海城市化发展取得的成效

近年来，宁海县根据县域城镇发展特点以及市域城市发展需求，积极实施“东崛起、北跨越、西统筹、中提升”战略，推动“六六建设工程”，加快中心城、卫星镇以及其他特色乡镇的建设，因地制宜努力培育以生态、旅游和工业为特色的风情小镇，取得了一定的进展和成效。

（一）中心城区辐射带动力增强

以项目建设为引擎，中心城区新城市中心区建设稳步推进。一批重大基础设施、公共服务平台、产业平台持续建设并不断投用，中心城区建成区面积33.7平方公里，集聚户籍人口近21万人，城区形象日新月异，城市功能日益完善，全县户籍人口城市化水平达58%。城市六大功能区块建设和六大节点改造持续推进，城市道路、管网、电力等基础设施建设不断完善，其中生活污水处理率提高到81%，人均公园绿地面积增加到13平方米，公车数量达217辆，城区居住环境得到明显改善，对周边地区的辐射力增强。

（二）卫星城中心镇中心功能初现

2006年以来，西店、长街、岔路3个乡镇进入省级中心镇行列，2010年底西店列入宁波市卫星城市改革试点，2014年西店镇入选小城市培育试点。为此，宁海县以改革创新为指导，先后制定并推进中心镇培育、扩权改革及卫星城机构改革方案等系列政策和实施方案。在卫星城建设中，向西店镇下放17个部门276项行政审批权和8个部门9方面行政处罚权，西店建成区人口愈5万，加快推进由“镇”向“城”的蝶变。在中心镇培育中，预计向长街、岔路等镇下放各类审批权限502项，通过规划引领和项目带动，进一步完善了中心镇的功能。

（三）特色乡镇自我发展力良好

自2012年起，宁海开展城市化建设“十个一”工程，着力完善各乡镇规划体系、加快推进产业园区、商业街区、居住小区等建设，实行新的乡镇（街道）财政体制，不断激发各乡镇因地制宜、统筹推进的动力。各乡镇立足自身资源禀赋，将产业与城镇建设相结合，逐步形成各具特色的乡镇发展格局。其中，深甽围绕温泉资源建设温泉风情小镇，前童借助历史文物资源打造历史文化小镇，胡陈依托中国户外运动大赛启动户外运动旅游小镇，一市、桑洲挖掘农业资源特色做大做强农业生产基地，等等。全县推进“一镇一节”活动，共举办17个特色节庆，为发展壮大三农产业和旅游休闲业注入了活力。

二、当前城市化建设存在的问题

尽管宁海在城市化发展中取得了一定成效，但从新型城市化发展要求来看，城市化建设理念、动力机制、发展要素、管理机制等多个方面依然面临诸多问题，走有地方特色的城市化发展之路需要认真对待这些矛盾和问题。

（一）城市化建设理念有待拓展深化

一是城市化重物化轻内涵。当前对城市化的认识主要关注城镇区域的扩张和人口的集中，用一个简单的目标来概括复杂的城市化进程不够全面。城市化的内涵与规律把握还需深化，城市化是生产方式的变革，是农耕社会向工业社会演进的天然载体，必须兴盛城镇的工商服务业；城市化是生活方式的转变，是单独散居向社区群居的重大转变，必须培育市民观念、公共规则意识；城市化是社会治理模式的提升，从乡-村-组垂直管理转向以社区为主的扁平化管理模式，必须强调基础设施的共建共享。在丰富城市化内涵、培厚城镇实力、吸引农村户籍人口主动融入城镇生活上，还有待深入规划推进。

二是城市化建设重硬实力轻软实力。当前城市化的重点在于招商引资、落实重大项目和重要区块建设，偏重于大规模造城建区，机械地将农村人口登记变更为城镇人口，注重硬件基础设施的更新。而在改善生产方式、增加工作收入、提升居民素质、丰富文化生活等方面，投入不足，在城市化的软实力建设方面还有待进一步加强。

三是城镇建设重地上轻地下。城镇传统的平面发展模式形成众多遗留问题，农居混杂、工居混杂，城市功能区不明显，地上空间利用过度，地下空间利用不足。地下停车、地下商场等可合理利用的空间，基本没有开发；特别是地下公共管线、排污排涝管网等市政设施不足，给城市长远发展埋下隐患。

（二）城市化动力机制有待创新

一是经营主体比较单一。主要以政府为主导，推行自上而下发展模式。这对资源要素依赖性较强，容易受土地、资金限制。在某种程度上，由于缺乏市场机制自主高效运转，资源要素配置效率不高，民间资本投资渠道不畅，社会公众参与热情不足。

二是经营手段相对传统。城镇建设模式固化，以政府立项审批、财政配套拨款、部门招标建设、建后政府主导管理为主；运营管理手段简单，创新不足，基本由政府包揽运营，缺乏经验、政策、成熟机制的保障；收益方式固化，以订立出租协议、收取固定租金为主，相关租金收入不足以实现项目投资收益，导致建设资金沉淀虚耗。

三是产业支撑明显不足。从城市功能来看，公共服务配套跟不上中心城区空间扩张速度，传统产业生存空间不断缩小，文化信息、设计创意、中介服务等现代服务业功能培育发展缓慢。从就业来看，传统产业吸引大批外来劳动人口，但对本地劳动人口的就业带动力不强，其优势地位逐步丧失，而战略性新兴产业尚未发展壮大并产生效益，就业拉动力不足。

（三）城镇发展要素制约有待化解

一是城镇空间拓展难。宁海建设用地增量空间已很小，到2020年的规划总量指标所剩无几，一些大型公共设施出现无址可选、无地可用的境地。而土地存量空间利用效率低、盘活难度大。城镇居住、工业、农田相互干扰，地下空间尚没有得到有效开发。城乡征地拆迁政策不统一，拆迁难度较大，征而不用现象严重。

二是城建资金缺口多。各乡镇街道政府性投资项目较多，因财政薄弱、融资平台缺乏，许多乡镇无法消化上千万的工程项目。城镇建设资金来源渠道窄，资金短缺，其中桑洲、胡陈、一市等乡镇尤为突出，西店、长街等卫星城和省级中心镇也面临资金短板。

三是设施配套不平衡。全县大水网建设尚未实现全覆盖，58%的农村未联通大水网，约34.4%人口还未喝上网供水。教育卫生设施集中布局于城区，文化娱乐设施也优先布局城区，镇区社会公共服务配套不足；城区商业综合体重复建设苗头初显，而乡镇商业配套设施建设相对滞后；信息服务功能城乡反差大，乡镇欠缺软硬件配套设施，享受电子商务、便捷金融服务有困难。

四是人口因素制约大。宁海产业结构与本地人口质素存在一定程度的结构性偏差，西店、梅林、三门湾新区等产业集聚区有大量劳动力需求，本地人口无法满足，需引进外来人力资源；而长街、岔路、桑洲、胡陈等地户籍人口外流多，当地产业难以消化本地农业剩余劳动力，户籍人口城市化就业和企业劳动力短缺、劳动成本上升等问题成为城市化发展制约因素。居民文明开放意识、社区公共生活观念等与现代城镇目标有较大差距，突出表现为许多安置小区物业费、卫生费等收缴困难，并有蔓延趋势。

（四）城乡社会管理机制有待完善

一是体制机制改革力度不足。因行政、规划、管理、财政等体制机制尚未完全理顺，行政壁垒明显。三门湾区域各乡镇间权责定位不明晰，资源共享和协调合作难度较大。各乡镇与经济开发区、三门湾新区等恶性竞争，与省市层面对应关系难以有效畅通，政策衔接不到位。卫星城功能尚未充分发挥，中心镇改革未进入实质阶段，权限下放不到位，配套管理能力不足；各乡镇街道缺乏统筹的招商引资和机构合作平台。

二是城镇规划管理能力较弱。受规划区宅基地控制审批等政策影响，城中村历史遗留问题凸显，无房户、住房困难户、危房户等刚性建房需求被遏制。撤村建居和股份制改革中，规划实施和管理力度不够，部分城中村闲置宅基地未能得到合理利用。

三是基层社区管理水平不高。社区规模普遍超标，街道间、城乡间存在较大不平衡性，新建社区的居民归属感不强，传统社区服务功能拓展缺空间；乡镇无固定社区服务人员，农转居人口认同感缺乏。专职社工配备少、待遇低、稳定性较差，配套用房虽在相关规划和部门会议纪要中有所分配和安排，但难以落实到位，专项建设资金不足以确保正常运营。

三、因地制宜的城市化发展对策

（一）统筹发展，强化城镇实体经济的支撑力

一是树立城乡统筹发展理念。把握宁海长远发展趋势，满足县域人口达100万的现代化城市体系发展的需要。要统筹行政区划设置，以城市化发展需要逐步推进行政区划调整；要统筹城乡规划，以全域一盘棋思维规划产业发展区、休闲旅游区、生态居住区，实现新增城市人口安居乐业；要统筹生态保护，高标准利用好五大溪流整治沿线区域，防止随意侵占破坏式开发；要统筹要素配置，形成以城带乡、城乡一体良性循环。

二是合理定位城镇发展方向。结合县域特点与资源环境承载能力，因地制宜，显现差异，突破壁垒，增强联系。中心城区要持续完善城市功能，推进四个街道和黄坛镇融合发展，推动传统工业改造搬迁转型升级，大力培育服务业、文化旅游业，提升城市生活品质；长街、力洋等东部沿海乡镇要发挥区域潜能，承接城区企业异地发展机遇，推进新型工业化，发展海洋经济大产业；岔路、前童等西部地区要集中区域人口、集成生态资源、集聚主导产业、集约土地空间，提升宁西生态工业园为生态产业园，整合推进生态高效农业、生态工业、生态旅游休闲业发展壮大；西店镇要加快新城建设，着力建设宁波市卫星城市，打造现代化工贸型滨海城市；强蛟、大佳何镇要努力建设滨海发展带，壮大临港循环经济示范区，发展蓝色海洋旅游业，打造香港维多利亚式的港湾美景；深甽镇要充分挖掘温泉、森林资源，全方位开发以温泉旅游为龙头的休闲度假产业，建成温泉风情小镇。要推广提升全县新型高竞争力产业、高效益产区、高质量产品的影响力，在传承传统文化、弘扬地域特色、塑造城市精神、扩大旅游知名度等方面加大融合提炼力度，将宁海建设成为“千面之城”。

三是完善城镇实体经济发展模式。积极促成产业结构调整优化，加快提升模具、文具、灯具、五金机械、汽车零部件、电子电器等优势特色产业，加快技术改造和自主创新，推进优势特色产业集聚；以大型产业项目带动和先进技术嫁接改造为方向，积极培育生物医药、新能源、数控机械、新型建材与家居、新材料、旅游休闲用品等战略性新兴产业。做好全县特色产业园区和“一城一业”的扶持工作，集中有限的资金和相应力量，做好基础工作，切忌投资摊大饼化。

（二）注重内涵，提升基础设施和服务配套

一是发展多元化的城镇建设主体。要破解城乡二元结构，实现要素资源的市场化配置，要培育形成较为成熟的投资建设主体。保障性项目以政府为主体，商业性项目以市场为主体，安置性项目要实现在规划指引下的农民或农村合作社为建设主体。

二是完善基础设施和公共服务的配套。以实现城乡基础设施一体化推动公共服务普惠化，要广泛动员全社会资源参与基础设施建设，政府性资源用于保证公益性基础设施的建设、运营和维护，商务性基础设施的建设要借助社会力量，以市场运营的模式，推进城乡基础设施的对接共享。

（三）合理规划，做好发展要素的统筹保障

一是科学规划，合理分配要素资源。科学编制土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划、产业发展规划以及林业规划等各类规划，加强规划衔接和融合，做好“多规合一”的前期准备工作，积极开展如服务业发展专项规划等公共服务领域的专项规划，形成体系完善、内容衔接、实施有序的规划系统。加强规划实施的监督检查，大力倡导公众参与，做到事前备案、事中合法、事后严惩的执法体系。

二是搭建平台，创新资金筹措方式。引进社会资本，合理利用金融资本，积极拓展信托、债券、合伙、股份、BT等筹资方式，不断丰富投资主体，扩大城市化的资金来源。在增强政府性融资平台筹资能力的同时，要培育合规的社会性融资平台，以拓展资金的筹措渠道。

三是统一政策，控制建设用地增量盘活存量。严格控制新增建设用地总量，支持工业企业节地挖潜，鼓励建设多层标准厂房。加强建设项目用地批后监管，对批后未用或低效益、低效率利用项目，要以一定的经济手段予以制约，同时对用地效率较高、效益较好的项目，要在经济上予以奖励。全面完成农村土地确权登记颁证工作，建立农村宅基地有偿退出机制。努力挖掘增量，加大农村土地综合整治力度，其整治后的土地指标定向用于相关城镇建设。

（四）以人为本，推动社会治理能力现代化

一是增强城镇规划管理能力。调整完善城市管理机构，设立县城市管理行政执法局，理顺职责权利，集中行政处罚权依法管理，并向乡镇（街道）覆盖延伸，做到县域内的规划全覆盖、规划的执行全覆盖、规划的管理全覆盖。

二是创新完善城市社会治理能力。构建“依法管理、民主参与、协商议事”的社区自治机制，加强社区自治制度和自治能力建设，加大政策和资金扶持力度，大力培育发展服务性、公益性、互助性的社区社会组织。对极少数居民欠缴或拒交物业费、卫生费的行径，要通过社区居民的自治机制和相应的行政措施予以解决。构建“职责明确、分工协作、运作有效”的社区工作体系，完善社区专职工作者队伍建设，规范社区专职工作者工作制度，加大社工待遇保障力度。

三是提升社会保障和人口素质。加大村集体资产分配改革力度，探索土地置换社保、资产股份制分配；统一城乡拆迁征地政策，通过土地指标换取居住地的城市居民权益，探索建立财政专项转移资金，保障农村人口进城入镇权益。统筹城乡职业教育资源配置，以全县各年龄段劳动力为培育对象，扩大职业教育服务范围，全面提升本地户籍人口的专业技能，引导形成城镇生活文明意识、法制意识、市场意识和团队意识，培育开放、多元、包容的现代城市文化体系。

（作者单位：宁海县发展和改革局）