派驻检察室对公安派出所监督机制研究

司郑巍

内容摘要：近年来，随着公安机关刑侦主体重心的下移，公安派出所在刑事执法中的地位和作用日益突出。建立、健全检察机关对公安派出所执法活动的法律监督机制成为司法体制改革的一项重要内容。各地检察机关侦查监督部门因地制宜的开展了一些试点工作，取得了一定成效，积累了一些经验，但由于人员、地理位置等因素的制约，监督效果并不理想。本文结合济南市各基层人民检察院派驻街镇检察室的实践探索，从派驻检察室开展对公安派出所监督的依据和必要性、意义和原则、机制构建等方面进行论述，以期对司法实践有所裨益。

关键词：派驻检察室 公安派出所 监督 刑事执法

派驻检察室作为基层检察院的派出机构，开展对公安派出所执法活动的监督，具备地缘、时间等独特优势，有利于检察机关延伸监督触角、促进检力下沉、提升监督效能。

一、加强派驻检察室对公安派出所执法活动监督的依据和必要性

（一）开展派驻检察室对公安派出所执法活动监督是分权制衡原理和诉讼规律的必然要求

凡是权力都有滥用的可能，侦查权具有强制性、秘密性、扩张性等特点，直接涉及人身自由、财产、个人隐私等基本人权，为了防止政府以控制犯罪的名义滥用公权力，西方法治国家创设了检察官制度，使“警察的侦查行为只能附属于作为‘法的守护者——检察官的公诉行为，从而使强大的并且无所不能的警察行为受到检察官的合理限制。”[1]在“以权力制约权力”的理念下，用检察权制约侦查权是现代法治国家的普遍做法。

此外，在大多数国家的刑事诉讼中，侦查机关一般不直接承担审判的后果，而是由检察机关承担。为了实现检察机关与侦查机关在刑事诉讼中的权责平衡，检察机关理应且必须享有对侦查机关的控制权，这是完成整个诉讼任务的必然要求。

（二）开展派驻检察室对公安派出所执法活动监督是现行法律规定的应然要求

我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”也就是说，人民检察院作为国家专门的法律监督机关，有权对包括公安派出所在内的所有国家机关执行法律的行为进行监督。《刑事诉讼法》第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”公安派出所作为公安机关的派出机构，承担刑事案件的侦查职责，其立案、侦查活动属于刑事诉讼活动，应当接受检察机关的监督，这是人民检察院刑事诉讼监督的题中之义。

派驻基层检察室作为检察机关的触角，是检察机关司法属性和工作职能的自然延伸，代表基层检察院对公安派出所执法活动进行监督是法律应有之意。

（三）公安派出所的职能定位和刑事执法现状需要加强派驻检察室对公安派出所执法活动的监督

公安派出所的职能定位，从20世纪80年代“以治安管理为中心，以户籍管理为基础”，发展到如今“市、县公安机关直接领导的派出机构，是公安机关打击违法犯罪、维护社会治安、服务人民群众、保卫一方平安的基层综合性战斗实体”[3]。从刑事执法的角度看，其已成为公安机关内部最主要的执法主体。据不完全统计，济南市十个县（区）公安（分）局的190个公安派出所办理的刑事案件，均占辖区内办理刑事案件总数的95%以上，办案任务十分繁重。

从办理刑事案件的能力上看，部分派出所民警的执法观念落后，办案水平不高，责任心不强。在立案方面表现为该立案不立案、不该立案而立案，立案不及时、不全面，撤案不及时、不规范，甚至出现了以罚代刑、借办案插手经济纠纷等徇私舞弊现象。在侦查方面，表现为重口供、轻客观证据；重有罪证据、轻无罪证据；重破案、轻诉讼；侦查手段单一、侦查行为不连贯；对案件性质把握不准；处理刑事案件的及时性、有效性差。

（四）检察机关侦监部门对公安派出所监督的瓶颈决定了有必要加强派驻检察室对公安派出所执法活动监督

实践中，很多检察院就公安派出所监督工作进行了有益的探索，但监督效果不够理想。除了侦监部门案多人少、知情渠道不畅外，还有以下体制机制方面的原因：

1.监督空间的受限性。检察机关侦监部门对公安派出所的监督呈现出“一对多”的特点，所谓“一”即一个基层检察院侦查监督科，所谓“多”即公安分局下设的多个派出所。由于空间及时间上的原因，侦监部门很难及时准确掌握派出所刑事执法的动态信息，无法对派出所实现同步监督。

2.监督效力的间接性。司法实践中，检察机关是对同级公安机关整体的监督，检察机关发现公安派出所存在违法行为，不是直接向派出所提出纠正意见，而是向公安机关法制部门提出，然后再由公安法制部门督促派出所进行整改，这在一定程度上降低了监督的效果。

3.监督范围的片面性。“检察机关不参加大部分案件的侦查活动，对派出所等侦查机关监督的途径主要是以书面的案卷材料为载体，进行书面审查”。[4]而大多数侦查活动是否合法却不能直接在卷宗上反映出来，通过书面审查，很难发现侦查违法行为。

因此，目前单纯依靠侦查监督部门开展对公安派出所的监督，效果差强人意，有必要“另辟蹊径”，探索新的监督模式。由基层检察院派驻检察室对辖区内公安派出所的刑事执法活动开展监督的模式应运而生。

二、派驻检察室开展对公安派出所执法活动监督的意义和原则

（一）派驻检察室开展对公安派出所执法活动监督的意义

1.“地緣优势”提高了工作效率。派驻检察室作为基层检察院的派出机构，与派出所的地理位置更为接近，缩短了物理距离，有贴近基层、贴近群众的优势，监督快、触角灵，可以最大限度地实现同步监督。

2.“对等监督”填补了法律空白。检察室与公安派出所平行设置，在监督地位上具有对等性，检察室监督“两所一庭”，可以填补法律监督在乡镇的虚化，共同构成我国乡镇政法体系。

3.“深入群众”有利于矛盾化解。派驻检察室虽小，却有扎根基层、深入群众的天然优势，通过走访社区村居了解情况，与派出所联合开展刑事和解工作，有利于更好地化解社会矛盾，实现法律效果和社会效果的统一。

4.“机动力量”解决了人力不足。派驻检察室作为基层检察院的“前沿阵地”，代表本院在辖区内履行职责，是检察机关一支有生的“机动力量”，开展派出所监督工作，可以有效解决侦监部门案多人少，监督力量不足的问题。

（二）派驻检察室开展对公安派出所执法活动监督应坚持的原则

1.依法规范监督原则。“打铁还需自身硬”，派驻检察室作为法律监督者更要模范遵守法律，必须按照法定的范围、方式、程序进行监督，不能越权监督、随意监督。监督内容应围绕派出所的刑事诉讼活动进行，范围应局限于派出所办理的刑事案件、可能涉嫌犯罪的“治安案件”，强制措施的适用、刑罚的执行等。

2.全面监督与有限监督、普遍监督与重点监督相结合原则。根据宪法和刑诉法的规定，公安派出所的整个立案和侦查程序都属于检察监督的范围，不存在“监督禁区”，派驻检察室有权对侦查活动进行全面、普遍监督；同时，又要突出重点，把有限的司法资源集中到关键环节和重点岗位，紧紧盯住那些群众反映强烈的司法不公、执法不严等问题开展监督。

3.监督与配合相统一原则。派驻检察室在进行监督时，既要防止放弃原则和立场，只讲配合不讲监督，又要防止对立扯皮，只讲监督不讲配合。要从配合的愿望出发进行监督，从监督的角度入手实现配合，努力找到监督配合的结合点，实现执法工作与监督工作协调推进。

4.加强自身建设与接受业务部门指导相结合原则。要坚持高标准选配、固定加轮岗的原则，为每个检察室选配思想坚定、业务精通，熟悉基层工作的检察官，打造高素质的检察室队伍。同时应当加强学习，在监督派出所方面积极主动接受侦监部门的业务指导。

三、加强派驻检察室對公安派出所执法活动监督的机制构建

派驻检察室对公安派出所的刑事执法监督权可以分为三项基本权能：即知情权、调查权和纠正权。知情是监督的前提，调查是监督的手段，纠正是监督的结果。围绕实现这三项基本权力，济南市各县（市）区人民检察院派驻基层检察室进行了积极探索，通过对公安派出所进行“属地监督”，将监督“哨卡”延伸到派出所侦查活动一线，建立了检察室监督派出所的相关机制。

（一）信息共享机制

1.建立信息通报制度。派驻检察室与公安派出所建立刑事案件信息通报制度，通过走访巡视辖区派出所，定期通报派出所刑事发案、立案、撤案及刑事拘留、取保候审等刑事强制措施的适用、刑拘未报捕、另案处理、上网追逃等案件情况。比如，商河县院派驻检察室与公安派出所建立了信息通报制度，设计了“一所四表”：《刑事案件登记表》、《行政案件登记表》、《刑事申诉案件登记表》、《在逃另案处理人员登记表》，每月由公安机关填报给检察机关，同时通报发、立、破案等情况，检察机关向公安机关通报批准逮捕、不批准逮捕、立案监督、侦查活动监督等情况。

2.设立驻所检察官办公室。在公安派出所设立驻所检察官办公室，配备专用电脑。派驻检察室的干警可以通过专用电脑随时浏览公安机关办案系统，查阅派出所办理案件基础台账、110指挥中心的接警记录、案卷材料等，动态掌握派出所办理案件的情况，建立常态化监督机制。例如，章丘市院派驻绣惠检察室通过对派出所2013年以来接处警记录及分类统计表的分析梳理，发现马某被抢劫一案中，派出所在当事人报案后长达一年多的时间未立案，遂督促派出所调查取证，最终确定了犯罪嫌疑人刘某冬的身份及其涉嫌抢劫罪、非法拘禁罪的事实，依法监督立案。

（二）提前介入机制

对公安派出所承办的重大、疑难、复杂及适用法律有争议的案件，派驻检察室的检察官可以应派出所要求或主动及时介入，通过参与现场勘查、案件讨论等方式，提出取证意见和建议，引导侦查人员依法全面收集、固定、保全证据，规范侦查活动、提高办案质量，将非法证据排除在批准逮捕之前，坚守防止冤假错案的底线，使侦查活动监督从事后监督转变为同步监督。如商河县院派驻玉皇庙检察室在提前介入玉皇庙派出所办理的刘某等人涉嫌寻衅滋事案时，认为根据现有证据不能认定刘某构成寻衅滋事罪，遂在提出侦查取证建议的同时，建议派出所做好息诉罢访预案、积极开展民事调解工作，最终该案没有按寻衅滋事罪立案而作了治安处罚处理，但双方达成民事和解，均对处理结果表示满意。

（三）案件巡查机制

派驻检察室要主动深入公安派出所办案一线，定期或不定期对公安派出所在立案、侦查环节的执法活动进行巡视、检查，特别是对审讯监控录像、留置室使用、扣押物品、强制措施变更等执法环节中的常发、易发问题开展监督，并视情抽查案卷。将例行巡查和专项巡查相结合，把监督的重点放在办案或检查中发现、上级交督办、投诉举报中反映的违法问题以及有案不立、违法立案、久侦不结、违法收集证据、违法适用强制措施、随意撤案等方面。例如，历下区院派驻东部新城中央商务区检察室，通过案件巡查，发现辖区内四个派出所都存在录音录像不规范的问题，或只有画面而声音不清楚或长达10个小时的录像中有证明价值的仅有半个小时等，遂将存在的问题通过公安分局法制部门对每个派出所进行反馈，要求其进行了整改。

（四）联席会议机制

检察室和派出所定期召开联席会议，检察室对派出所进行类案指导，接受业务咨询，传递最新法律法规，交流本部门上级要求精神，统一执法思想；分析研判当地治安形势，针对一段时间、一定区域内同类案件频发或者执法办案中遇到的新问题、新情况进行专门研讨，形成打击刑事犯罪的合力。例如，轻伤害案件是商河公安局玉皇庙公安派出所办理的主要刑事案件，办案中，以拘促调、以拘促赔等问题比较普遍，县院派驻玉皇庙检察室通过与派出所召开联席会议，建立了轻伤害案件矛盾化解机制、限制性撤案等制度，同时高度关注被害人权益保障不到位的问题，创新办理轻伤害案件维护嫌疑人和被害人双方权利的执法模式，取得良好效果。

（五）信访宣传机制

实践证明，群众举报以及控告申诉是当前检察机关履行立案监督、侦查监督以及发现职务犯罪线索的重要渠道。派驻检察室可以充分发挥贴近基层的天然优势，主动出击，通过举办警示展览、“法律宣传赶大集”、“法制教育进学校”，发放“检民联系卡”等多种形式，广泛宣传检察机关的侦查监督职能，让群众了解检察室的工作职责，鼓励群众对公安派出所等执法机关的违法行为进行举报，主动收集社情民意，发现监督线索。如章丘市院派驻普集检察室在走访社区矫正人员时发现，万某凯等七人被判处有期徒刑缓刑后，派出所以有人违反取保候审规定为由将七人的保证金全部没收，并未说明具体原因、也未出具任何手续，普集检察室调查核实后认为派出所“没收”无据遂依法提出纠正意见，最终派出所将保证金全部退还。

注释：

[1]樊国庆：《检察制度原理》，法律出版社2009年版，第161页。

[2]参见2007年公安部颁布的《公安派出所正规化建设规范》。

[3]李心鉴：《刑事诉讼构造论》，中国政法大学出版社1998年版，第195页。