美国基层检察官产生与职业保障的实证考察

季美君

内容摘要：美国是普通法系国家的代表，在实用主义理念的指导下，其检察系统可谓是异彩纷呈、千姿百态。本文以美基层检察官的产生、业绩考核与职业保障为视角，通过多次实地考察，详细阐述了检察官的资格条件、检察官的等级考核与晋升以及办案流程与检察院的管理等，由此可以了解一名合格的基层检察官须具备什么样的基本素质、在工作中应如何表现才能出类拔萃得到晋升提拔，并最终成为一名众人欣羡的优秀检察官。同时，也可为当前我国检察机关正在进行的检察官选任制、员额制等改革提供一些借鉴。

关键词：基层检察官 任职资格 业绩考核 职业保障

美国是世界上最为典型的联邦制国家，也是普通法系国家的代表。在司法体制上，除联邦司法系统外，全美还有50个州司法系统。在美国，州为一级行政区，拥有相当大的自主权。根据联邦最高法院多项裁定，各州与联邦政府均享有司法权。各州所享有的司法权，只须遵循两项原则：（1）不能凌驾于联邦政府及美国宪法之上；（2）其自行制定之州宪法权限不能超过国家整体主权。并且，美国州一级的检察系统并没有什么统一模式，各州都有自己的规定，甚至在一个州内，有些市也享有自主权，如弗吉尼亚州全部的市。

因而，美国各州和州内各基层检察院规模的大小、检察官的产生与职权也千姿百态。本文仅以本人曾多次实地考察过的纽约市布罗克斯（Bronx）区检察院为例，以点带面来阐述美国基层检察官是如何产生的、其业绩又是怎么考核的，他们的职业又有什么样的保障。

一、基层检察官的产生

美国联邦检察院各地区的检察长是由总统任命的。在州一级，州检察长和区检察长大多由选举产生。纽约市的检察系统，共由曼哈顿（Manhattan）、布鲁克林（Brooklyn）、皇后区（Queens）、布罗克斯（Bronx）和斯岱特岛（Staten Island）5个区组成。每个区的检察长由选举产生，然后由检察长来聘用各级别的检察官，因而检察官是聘用产生的。如布罗克斯区检察院招聘助理检察官的程序为：当检察院出现空缺职位时，先在网上发布招聘信息。申请人提交书面申请材料后，符合职位条件的，再经过三关面试程序。第一关由工作5年以上的资历较浅的检察官一个人进行面试，主要考察申请人的法律心理素质、职业道德及综合素质等；第二关由三位资深检察官组成的面试小组来面试第一关选拔出来的优胜者，面试内容与第一次一样；第三关由检察长亲自面试每一位胜出者，最后决定谁被录用。每个检察院根据自身工作的需要来确定每年需招聘的人数，如布罗克斯区检察院，2014年9月份就招聘了53名助理检察官。他们都是各大学法学院的毕业生，刚刚参加了州律师资格考试，但还不知结果。若没有通过，就要去找检察院内主管这一问题的部门领导，他们会帮着出谋划策并给出解决方案，但最终担任检察官的，必须通过州律师资格考试。由于在理念上，美国的检察官就是政府律师，在法庭上，与被告人的辩护律师是对等的。因此，身为检察官，必须先拥有律师资格，这一点，各州的规定是一样的。

盡管联邦检察官的任职资格与各州检察官的相类似，但联邦检察院通常不招聘直接从法学院出来的毕业生，而是喜欢有几年相关执业经验的人。担任联邦检察院助理检察官也必须通过面试程序。

面试，就会涉及到考官的人为因素与主观印象问题。为此，我专门拜访了资深检察官詹妮特（Jeannette Rucker）。她已在检察院工作24年，现为起诉提审部的主任，我特意问她：“在面试中，你肯定会遇到有人其实很优秀，但面试时因太紧张了，却表现不佳的情况，你是如何判断选出真正的优秀者？”她说：“凭经验，你能感觉到谁是真正优秀的。”我进而问：“既然是凭感觉，那就难免会出现感觉失灵的时候，你以为他很优秀的，结果招聘进来工作后，发现他并没有你期待中的优秀，这样的情况发生过吗？”她坦率地说：“确实有的，因为他不够优秀，承受不了工作的挑战与压力，就自己走人了。你知道有些人不错却不聪明（nice but stupid）。”她居然会用“愚蠢”（Stupid）这么重的词来形容一个人，说得大家都笑了。她一再强调面试时只看重申请者的个人素质和品质，即便有朋友或领导打招呼，也不例外。可见，只要面试官心正，即便在程序上会受主观因素的影响，但最终也能选拔出真正优秀的人才。而且，面对面的交谈沟通，更能准确有效地判断出一个人是否适合从事压力大、专业性强的检察工作。

二、检察官的等级、考核与晋升

为便于检察工作的有效开展，在400多人一起工作的检察院中，检察官还是要分不同等级的，在美国也不例外。布罗克斯区检察院的检察官共分五级：助理检察官（Assistant District Attorney，简称ADA）、指导员（Supervisor）、副主任（Deputy Chief）、主任（Chief）和检察长（District Attorney）。相对助理检察官来说，级别越高的检察官，其从业时间越长，学识经验也更丰富。检察院内的每个部门都要与法院内的多个程序相衔接，各部门均有案件助理协助其工作，但检察官必须亲自准备案件。由助理检察官提升为指导员，通常至少要工作七、八年时间，而且必须工作业绩出色。事实上，每提升一级，都需工作一定的年限。但每个人的能力与机遇不同，特别优秀的检察官可能会升迁得更快一些。如资深检察官詹妮特，她是1991年进检察院工作，1998年被提升为提审部的指导员。1999年至2003年，调到刑事法院部工作。2003年5月，被提升为提审部的副主任，2007年就升为提审部的主任，任职至今。目前，她正在申请法官职位，走的是市长批准这一途径。

经实地考察，进入检察院大门后，主要依据检察官业绩的考核结果，在同年开始工作的众多助理检察官中，来决定哪位检察官的升迁。在布罗克斯区检察院，每位检察官的工作业绩，每年都由本部门的指导员、副主任、主任进行书面考核。考核的等级分为1至5等。1等为平均水平以下，5等为最好。考核的内容为检察官如何处理案件、有关案件的决定或法院的记录、庭审时在法庭上的表现、案件的准备情况（不管案件是赢了还是输了）以及对法律的了解程度等。

三、检察院的组织机构

在外部组织机构上，联邦检察院、州检察院与市检察院之间不存在任何隶属关系。联邦检察院与州检察院相类似，但联邦检察院的检察长是由总统任命的，仅负责办理违反联邦法律的犯罪案件。因各州大小不同，联邦检察院也各不相同，在规模比较大的州会分设几个区检察院，如纽约州，联邦检察院就分南区检察院和东区检察院。而纽约市，又按地域分成五个区检察院，但各区检察院与纽约州检察院是互不隶属的，各区检察院之间也是相互独立的。区检察院实行检察长负责制，人、财、物都由选举出来的检察长作出决定。检察院的规模及需聘用检察官的数量，主要依据本地犯罪数量、需逮捕的人数及人口数来决定。比如，纽约市的布罗克斯区检察院，因该地区的犯罪率相对比较高，目前有416名工作人员。助理检察官由选举产生的检察长（District Attorney）来聘任。

在内部组织机构上，为开展检察工作的需要，布罗克斯区检察院内目前共设21个部门，包括业务部门和通常的行政辅助部门，如刑事法庭局（Criminal Court Bureau）、上诉局（Appeals Bureau）、毒品犯罪局（Narcotics Bureau）、团伙犯罪与重大案件局（Gangs/Major Case Bureau）、儿童性滥用犯罪局（Child-Abuse and Sex Crimes Bureau）、纵火/交通/经济犯罪局（Arson/Auto/Economic Crime Bureau）、家庭暴力局（Domestic Violence Bureau）、控告提审局（Complaint Room and Arraignment Bureau）以及相关的行政部门，如信息技术局、计财局等。

但是，在美国每个检察院的内设机构都会有所不同，没有什么统一的模式或规定。上述所介绍的只是纽约市布罗克斯区检察院的内部机构设置情况。通常情况下，每个检察院都会有基本的、主要的行政部门和业务部门。

四、办案流程

在美国，刑事案件的处理流程为：如果确信发生了违反州法律的犯罪，由警察局负责侦查。案件侦查终结后，警察就将案件移送给检察官，由检察官最后决定是否起诉。在布罗克斯区检察院， 所有的案件都先移送到控告提审局。该局有15名助理检察官负责处理案件，其中10名办理轻罪案件、5名办理重罪案件。助理检察官挑选出已准备好的案件会见证人，并决定是否有足够的证据起诉这些案件。随后，案件进入提审程序。提审后的案件就分发给各业务部门，这些部门是按案件的性质和轻重来划分的，由他们负责向法院起诉。如所有性犯罪案件以及涉及儿童的犯罪案件，都由儿童性滥用犯罪局负责处理；家庭暴力犯罪案件由家庭暴力局负责，毒品案件由毒品局办理；执法者或政治家的犯罪，起诉工作就由调查局中的欺诈部门负责（the Investigations Bureau - Rackets unit）；而经济犯罪，如汽车盗窃和纵火案件，由调查局中的纵火经济犯罪部门负责（the Investigations bureau - Arson Economic Crimes Unit），等等。

事实上，每一案件都会分派给某个业务局的某一位助理检察官，但不是由一个团队来处理起诉问题。接受案件分派的助理检察官负责准备好案件去庭审，如有必要，就再次会见证人、收集补充证据、答复辩护方的动议以及参加听审和随后的庭审。但是，如果该助理检察官离开这一部门，那案件就由同一部门的另一位助理检察官接手办理。所有的案件，不管是轻罪还是重罪，都是这么处理的。由此可见，每个部门中，助理检察官是主要的办案力量。

值得注意的是，在布罗克斯区检察院，并没有一个专门部门来负责处理所有重罪案件，如抢劫案，就由收入局（the Intake bureau）负责办理。但所有的轻罪案件都交给刑事法庭局办理，也就是说，由这一部门专门负责。尽管控告提审局受理所有的刑事案件，该局也设有指导员，但案件通常由助理检察官进行审查，并作出决定是否需要起草案件、起诉犯罪。但是如果证据不足不能起诉某一犯罪，这一决定就必须由指导员作出。另外，在案件办理过程中，由谁来办理案件、应如何办理抑或是撤销案件，决定权在每个局领导手中。但是，要是检察长不同意局领导的决定，检察长会有自己的处理方法，局长们不会说三道四，检察长享有对所有起诉案件的最终决定权。他指派各位局长处理每个部门的日常事务。通常情况下，局长们作出决定，不需要与检察长协商，除非遇到引入注目的案件。若遇到这样的案件，检察长会马上了解基本情况，并对案件应怎么处理作出最后的决定。如果被告人被错误定罪，就由选举出来的检察长承担责任，因为他有责任监督自己所有的助手和案件。

在布罗克斯区检察院，检察官们的工作非常辛苦，经常加班加点，每位检察官都要将手头的案件准备好以便提交审判，他们必须会见案件涉及的所有证人、平民百姓（civilian）和执法者（law enforcement），回答动议、进行法律研究、核实所有证据等。每位助理检察官每年要处理的案件平均在120至190件左右，具体案件数视本部门工作的人数而稍有差别。不过，每个业务部门都配有助手，检察官与助手的比例视情况而定。如刑事法庭局，目前共有70名助理检察官，配有15至20名助手，差不多一个助手服务4到5位助理检察官。他们帮助准备好要庭审的案件，如收集需要的文件、医疗记录或实验報告等。

五、检察官的职业保障

在美国，每个区检察院都有自己的预算。检察官的工资由行政主管（通常为检察长）决定。在布罗克斯区检察院，检察长的薪水最高，往下级别降低，薪水也随着减少，但助理检察官的薪水由预算和生活费用所决定，同时也与一个人的职位有关。如助理检察官比上一级的指导员（Supervisor）工资要低一些，而指导员的工资又比副主任（a Deputy Chief）的要低一点，依次类推。当助理检察官被提升到指导员的位置或资深审判助理（a Senior Trial Assistant）的位置时，工资也随着涨高一些。事实上，检察院内每一位成员的工资都是由检察长及其行政人员决定的。

另外，在布罗克斯区检察院内，如起诉办公室、检察长办公室等，还聘用工作助手协助其工作。在新招聘检察官培训课上，我曾遇到好几位这样的助手来听课。他们被称为支持人员（support staff）或检察长助理（assistant District Attorney）。这些人只需通过面试就可以，不需要通过律师资格考试，其工资也由检察长和他的行政工作人员决定。哪个部门需要助手，就由哪个部门来面试聘用。他们的工作由一位指导员（a Support Staff Supervisor）负责指导，并向部门领导报告。若其行为出现问题，在最终被开除前，会受到纪律处分。所有助手都由一个联合会来代表他们的利益，他们有权采取正当程序，如获取事件的文件材料并向行政主管报告该助手所存在的问题。若该助手不改正自己的行为，最后就会被开除。负责的行政主管会给这些助手提职，而提职的依据是助手们的工作业绩与成果。

不过，需要指出的是，对检察官作出的所有处罚最后都由检察长决定，他会得到行政人员的帮助。这些处罚有书面的训诫、停发奖金和辞退。检察官的工作以检察长是否满意为标准，他可以在其认为合适的任何时候辞退他们，但通常情况下，他不会轻易辞退助理检察官，除非他们的行为应受到如此严厉的惩罚。但是，布罗克斯区检察院没有书面的条例来规定此事。

在美国，法学教育具有其独特性，要成为一名检察官，门槛较高。只有已拿到本科其它学位的学生才能申请到法学院学习，因而法学院的毕业生就相当于我国的研究生，而且都具有不同的本科专业背景，同时还要通过所在州的律师资格考试。再经过竞争相当激烈的三道关的面试程序，选拔出来的人才几乎都是同龄中的佼佼者。