发达国家政府决策专家咨询制度特征及启示

张颖春

摘要：决策专家咨询制度的渊源是德军总参谋部。美国、德国、日本等发达国家的专家咨询制度较为成熟，其组织和程序以法制化为基础、规则制定体现了严密性与灵活性的统一。决策专家咨询体系与政治体制结构特点密切相关，专家咨询制度应具有制约权力的功能，决策咨询应寻求专家理性与社会价值选择之间的平衡，专家咨询方式应适应不同决策层次的需要。

关键词：政府决策；专家咨询制度；专家理性；社会价值

中图分类号：D523文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2015）05-0105-07

实现政府决策的科学化与民主化目标，要求专家咨询成为一种持续稳定的活动。为保证专家制度化地参与决策过程，需要构建一系列政府与专家相关关系的规范体系，即政府决策专家咨询制度。决策专家咨询制度的渊源是德军总参谋部，如今在美国、德国、日本等发达国家已相当成熟，其做法给我们以重要启示。

一、决策专家咨询制度溯源——德军总参谋部

从瓦尔特·戈利茨的研究结果看，世界上最早的具有现代意义的决策专家咨询组织及制度是德军总参谋部。专家咨询组织最早出现在军事领域，或许因为这一领域是人类竞争最残酷的。第二次世界大战后，西方国家将德军总参谋部作为经济管理中指挥组织的样板，学习其工作方法并广泛应用到经济、政治和社会各领域。

德军总参谋部的雏形始见于17世纪中后期。近代欧洲的战争规模逐渐扩大，必然要求军事决策体制的组织结构和人员结构发生转变，需要一个专业化的技术群体参与军事指挥决策。从组织结构的演进看，早期的总参谋部（军需总监部）曾长期隶属于行政机关的战争部，最后独立出来成为一个专门咨询机构并与战争部并列，为最高统帅不可或缺的军事顾问组织。从人员结构看，早期普鲁士军队的军官属于贵族身份，军官的军事素养以中世纪的勇敢、善于骑马击剑、射击等骑士风格为主；而总参谋部军官须具备专业化的军事素养，即以科学技术知识为核心和基础，这就带来了军队中军官团人员组成结构的转变，传统的身份等级制度被专业化训练制度所取代，从而使知识精英取代贵族精英成为德国军队的主导性力量。

德军总参谋部是德国军事决策体制中最重要的机构。在职能上，它负责贯彻国家最高统帅的命令和指示，平时负责搜集敌情，拟订并组织实施动员计划和作战计划，计划和组织军事训练和教育，战时指挥和协调军队的作战行动。在组织上，德军总参谋部不是行政管理机构，而是咨询顾问机构，除最高统帅外不受任何行政机关管辖；没有自己的部队，平时也没有指挥权和监督权，只有到战时才会经最高统帅授权可以指挥军队作战。在制度上，总参谋部军官与部队军官之间的交流，保证了军事指挥思想的一致性；总参谋长的直面陈述权意味着他的意见可以没有任何障碍地直接反映给军队最高统帅。这种向最高统帅定期汇报制度，保证了顾问与决策者之间形成有规律的、持续的有效信息沟通，促使二者相互理解和信任，总参谋长的意见也因此能对军队指挥和战争指导产生直接影响，对外交或经济领域的国家政策产生间接影响。

二、发达国家政府决策专家咨询体系与制度特征

（一）美国政府决策专家咨询体系与制度

依据服务的权力性质，美国的政府决策专家咨询体系可分为行政决策咨询和立法决策咨询两套系统。行政决策咨询体系主要包括美国总统顾问中的国家安全事务助理、经济顾问委员会和科学顾问；立法决策咨询体系主要包括美国的国会预算局、审计总署、国会研究部和议员私人助理。

1.行政分支的总统顾问体系

（1）美国总统国家安全事务助理。1947年美国通过《国家安全法案》，成立了世界上第一个国家安全委员会，用以协调军队及国内情报和国家安全机构，制定统一的外交安全政策。经过1949年国家安全法案修正案修正，国家安全委员会被放置在总统行政办公室。国家安全委员会中的国家安全事务助理一职设立于1953年，其任命无需经国会的批准。

早期国家安全事务助理只充当国家安全委员会的行政秘书角色，肯尼迪政府时期这一职务的专业化得到加强，总统与国家安全事务助理之间的亲密关系开始确立，国务院的影响随即下降。此后，国家安全事务助理成为总统最重要的人事任命之一，因为他是总统最主要的外交政策顾问和利益维护者，只向总统个人负责。像早期的基辛格、布热津斯基以及近期的赖斯等人，都是拥有专业知识兼通行政的通才：一方面能弥补总统在国际事务及外交政策方面知识的不足，成为总统外交决策的主要咨询对象；另一方面又协调和监督行政部门对总统决定的执行情况，如布热津斯基所说：“协调就是主宰”[1]（p.76）。从决策程序角度看，国家安全事务助理是在协调、平衡各个行政部门意见后直接向总统汇报自己独立的外交政策建议的人，而且作为总统最为信任的顾问，几乎每天都面见总统交换意见，提醒总统应予以关注的问题。由于国家安全事务助理比其他政府官员得到总统更多的信任，对总统的影响时刻存在，因而能充分体现总统的意志，也由此获得一种“隐性”的巨大权力。

（2）美国总统经济顾问委员会。美国出台的《1946年就业法案》明确规定了联邦政府对国民经济进行宏观调控的职责，要求国会为总统设立经济顾问委员会（CEA）帮助总统制定政策，同时在国会设立联合经济委员会（JEC）。

依据《1946年就业法案》组建的总统经济顾问委员会，使白宫的经济智囊团在政府中拥有了合法地位和具体的工作职责。此前总统并非没有经济智囊，如财政部长、预算局局长等都是总统周围关系密切的咨询对象。之所以还要设立经济顾问委员会，是因为具体部门都只负责局部，而经济顾问委员会负责全局的综合信息处理。基于这样的工作体制，在经济层面，委员会负责宏观的经济控制，不负责微观经济活动，发挥总揽全局的优势，但必须和职能部门密切合作。在经济顾问委员会的历史上，运行机制也进行过一些调整，如原来的委员会人员为三人，由总统任命并经参议院同意，总统指定其中一人为主席；在后来的实际运行中发现，总统选择三人，当出现意见不统一的情况时很难协调。所以到肯尼迪时代，明确宣布总统选择经济顾问委员会主席，由主席选择其他委员会成员，既理顺了委员会内部关系，减少成员之间的矛盾与冲突，也增强了委员会主席的权威性。endprint

（3）总统科学顾问。1950年的《为战争动员科学：总统的科学顾问》（即《戈尔登报告》）提出为总统设立科学顾问的想法。1951年，杜鲁门总统任命了科学顾问委员会（SAC）的全体成员，科学顾问委员会设在国防动员办公室。1957年，艾森豪威尔总统任命詹姆斯·基利安为专职科学顾问，把现有的SAC从国防动员办公室转到白宫，并改组为“总统科学顾问委员会（PSAC）”，标志着总统科学顾问制度正式产生，科学咨询逐渐在高层决策体制化。尼克松任职总统期间，将科学咨询职责一分为二：民用方面的职责转到美国国家科学基金会（NSF），安全方面的职责转到国家安全委员会。福特总统促使国会通过《1976年国家科学技术政策、组织和优先顺序法案》，

该法案规定在总统府内设科学技术政策办公室，明确其为咨询机构和协调组织，这为总统科学咨询机制提供了法律保障。老布什总统重建了总统科学技术顾问委员会（PCAST），而且此后的科技政策都强调科技与经济结合，所以“与艾森豪威尔时代的PSAC不同，PCAST的成员不再限于物理学家，来自更多的学科领域；同时，相当一部分代表来自私营企业，以更充分地听取私人部门的意见”[2]。克林顿与小布什政府时期的总统科学技术咨询委员会成员主要来自非联邦政府部门，其中包括产业界、教育界、研究院所和其他非政府组织[3]，其成员分布则与对科学技术如何理解有关：如果强调大学作为科学技术创新的动力作用，那么来自大学成员比例较高；如果强调经济市场中企业的作用，那么来自产业界人员的比例较高。

美国政府科学顾问制度呈现纵横两条脉络主线。一条是纵向的，从历史发展角度，根据决策者目的、目标的变化建构科技咨询制度。早期出于国家安全的考虑，开始设置科学顾问，因为当时对核技术的发展高度重视，所以物理学家是主要的咨询对象。后来，战争的威胁逐渐减小，科技创新对经济发展的推动作用越来越强烈，科技咨询的对象以产业界为主。另一条是横向的，科技咨询的工作内容可分为“含有科学因素的政策”和“为了科学发展的政策”两类[4]（p.316）。前者包含科学技术因素的政治性或管理性政策，如禁止核试验、裁军政策等，科学家在政策制定中的作用只是运用专业知识分析有关科技因素的影响，为政治与管理决策提供某方面的智慧支持；后者是促进国家科学事业发展的相关政策选择，包括科学计划、项目的制定、实施与评估，科学家在此领域有更大的甚至是主要的发言权。

2.立法分支的国会咨询机构与议员私人助理

美国国会的专业工作人员大体分为国会幕僚和议员私人助理两种：国会幕僚多指由国会依法设置行使国会法定职权的人员，包括在国会预算局、国会审计署、国会研究服务部等机构工作的专家、学者，以及分布在各委员会的专业工作人员；议员私人助理指议员个人私自聘用协助其行使职权的人员[5]。国会预算局、国会审计署和国会研究服务部都是为美国国会立法决策和对行政机关进行监督的咨询机构。

（1）美国国会预算局。财政预算权从来是美国国会制约行政系统最重要的权力。1921年美国国会制定了《预算与审计法》，在行政系统设立总统管理预算局，由总统主导编制统一的预算案提交国会，国会下设审计总署监督预算执行。如此改革带来了新的问题：国会丧失了对预算编制科学性与合理性的监控，只是对预算执行进行监督，而且预算编制工作具有很强的专业性，对国会议员的工作能力也是极大的挑战。基于这样的历史背景，1974年国会再次修改预算法，授权成立国会预算局，既参与预算编制，又监督预算执行，使国会更深地介入政府决策领域。实质上，国会预算局是一个为国会通过预算权监督行政机关工作的专家咨询组织，其咨询意见具有中立性，只能提出多种方案和预测可能的结果，并不推荐做出哪种选择。

（2）美国审计总署。

美国根据1921年《预算与审计法》成立了审计总署，原由财政部承担的审计、会计以及公告的职能全部移交给隶属国会的美国审计总署[6]，1945年的《国会改革法》授权审计总署就行政部门财力、人力、物力资源使用的经济性和效率、效果进行审计，即将审计总署的职责从对联邦开支的财务审计延伸到对行政部门工作绩效的审计。审计总署的工作人员有会计、统计、法律、工程审计、计算机、自动数据处理、公共行政管理、经济学、社会学等诸多学科方面的专家和受过特别训练的调查员。

由于审计总署隶属立法分支的国会、对国会负责，所以无论在经费还是人事任免方面都独立于行政分支之外，从而能够对行政机关的工作效率毫无顾虑地进行公正审计与评估。审计总署向国会提交的审计报告包括对行政机关的审计结果以及建议，并通过公开的听证会方式督促行政机关予以改进。如果行政机关拒绝服从审计总署的建议，后果将是非常严重的，轻则影响国会对行政机关的预算拨款，重则甚至撤销该机构[7]。现在的美国审计总署从事的一系列监督、检查和预测性工作横跨美国联邦政府工作和项目的各个角度与范围，通过其专业化的研究建议为政府节约开支并提高工作效率。

（3）国会研究部（立法参考部）。

1914年美国国会图书馆设立了立法参考部（LRS）。之所以组建立法参考部，正如时任国会图书馆第八任馆长的普特南姆认为的：国会图书馆的首要职责是为国会服务，也要支持政府行政和司法部门的工作。在众议院图书馆委员会举行的听证会上，众议员约翰·M·纳尔逊宣称，“它将提高每个众议员为立法服务的个人能力”[8]（p.35）。1946年以后，立法参考部作为国会图书馆的一个相对独立的单位开始招聘专家从事广泛的研究工作，1970年国会将其改名为国会研究部（CRS）[9]。国会研究部中大约四分之三的工作人员为分属不同专业组的各学科专家，其服务特点是政治中立，不带任何党派偏见，只提供事实和信息资源，所以也不为议员个人提供立法服务。

（4）议员私人助理。

由于美国国会拥有很多重要的权力，权力的行使需要海量的信息、情报以及专业知识作为基础，而处理这些信息对国会议员的工作能力提出了极大的挑战，如果国会依靠行政机关的帮助，那么国会的立法权力将会受到行政权力的限制。因此，第二次世界大战以后，国会自己的助理队伍迅速扩张，国会也给议员拨付大量经费聘请私人助理，以辅助其工作。“平均每位众议员只有17个助理，而每位参议员则有44位幕僚和助理。”[5]随着国家权力对经济、社会各个领域调控能力的加深和增强，“在国会议员面临的问题日趋复杂专深、数量日益增加的情况下，借助于年轻的、受过较好专业训练的助理，可以解决国会各方面职能专业化的需要。从而一方面既可以逐渐摆脱来自行政部门或国会内部的干扰，另一方面从整体上有助于提高国会效率，树立良好的政治形象”[5]。endprint

（二）德国政府决策专家咨询制度——经济专家委员会

联邦德国在1963年就制定了《经济发展专家委员会组建法》，并据此建立了为经济发展提供建议的“五贤人”委员会。

1.经济专家委员会

在德国，最享有盛誉的政府决策咨询组织莫过于德国经济专家委员会，即“为总体经济发展提供建议的专家委员会”，有时译为德国政府经济顾问委员会[10]，由于该委员会成员是五位最负盛名的经济学家，我国也称其为“五贤人”委员会。

德国经济专家委员会是一个为德国政策制定者在经济政策方面提供建议的学术组织，根据《经济发展专家委员会组建法》组建。该法律规定：设立该委员会的目的是“为定期评估德意志联邦共和国的经济发展状况，有助于所有政府经济决策机构和公众理解经济现象”。委员会对成员的资格要求由两部分组成，学术资格方面“须具备经济科学的专业知识和经济政策事务方面的经验”；在社会身份资格上可由大学教师或经济、社会科学研究机构人员担任，但为了防止利益输送而严格规定：不得为政府机构或任何联邦和地方以及州立法机构的成员，不得为联邦、州或其他公法法人机构成员。此外，专家委员会成员不得为任何贸易组织、雇主协会或工会的代表，或者与这些组织保持持续业务关系，委员会成员在被任命为专家委员会成员前一年内也不得担任过此类职务。

2.德国经济专家委员会咨询制度的特点

（1）德国经济专家委员会依法设立，这使政府决策咨询有法可依。专家委员会只对法律负责，根据法律的要求独立实现其设置职能。由于德国经济专家委员会能够保持独立性，所以在公众中的评价高于诸如美国总统经济顾问委员会等其他同类机构。《经济发展专家委员会组建法》明确规定，政府必须对专家研究报告进行回应，在联邦德国颁布的《经济稳定与增长促进法》第二条第一款中也做出了同样的规定，法律规定的政府对专家意见的回应机制将专家咨询的意义和作用落到了实处。

（2）由于经济领域的决策既涉及社会各方利益的调整，又具有高度的专业性，所以德国政府经济决策咨询由反映社会价值选择与专业理性进行问题诊断的两个环节组成。一个环节是联邦政府的“国家经济平衡发展委员会”，该委员会根据《经济稳定与增长促进法》第18条设立，表征了对社会各方利益的协调性，利于政府采取宏观经济政策时达成共识、减少阻力。另一个环节是通过设立德国经济专家委员会，依靠专家的专业能力对经济发展状况进行问题诊断。需要注意的是，《经济发展专家委员会组建法》要求专家委员会不得提供具体政策建议，应是为了防止专家理性影响社会价值选择，或者说防止专家理性损害社会的权利，而且最终目的要考虑经济政策在执行过程中如何减少阻力。

（3）德国经济专家委员会具有高度的开放性。该委员会的工作内容不仅是提出研究报告，也参与某些实际的政府与社会之间的协调工作[11]（p.290）。德国经济专家委员会除通过为政府咨询的内部渠道对政府施加影响外，也通过公众渠道扩大影响力，建立了德语、英语两种版本的官方网站，包括研究报告等工作内容都可在网上查阅。另外，2004年6月，比阿特丽斯·威德·迪毛罗被任命为德国经济专家委员会成员，作为该组织的第一位女性成员，其到来不仅扫除了性别壁垒、跻身于德国政府和议会的经济智囊团，而且她也是委员会中第一位非本国成员。

（三）日本政府决策专家咨询制度——审议会制度

经过二十多年努力，日本在20世纪60年代末成为世界第二大经济体。在保持经济高速增长的同时，日本较好地解决了社会发展中的诸多矛盾与问题。这与日本政府科学的决策体制有着密切关系，日本的决策咨询体系在使政府决策体现国民意愿中发挥了重要作用。

1.审议会

日本政府最主要的咨询制度是审议会制度。所谓审议会（也称调查会），是接受政府行政决策咨询并由法律予以确认的合议制机关。在日本政府机构中设有行政、经济、社会、教育、法制、科技等各类审议会，对政府重大政策、规划制定进行咨询审议和考察评估，其中最重要的是经济审议会，或许这与二战后日本的国际地位不高、主要发展经济有关。审议会的咨询任务是把社会中有利害关系的各阶层的意见或专门技术性的知识反映给政府。现代社会的复杂性决定了决策咨询的广泛性，所以审议会的组成包括学界、产业界、社会民间团体等各方人士，即使首相直接领导的审议会也有民间人士参加，体现了一种社会各利益集团的合作主义模式[12]。

2.审议会的制度特征

日本的行政法体系非常发达，1948年出台了《国家行政组织法》，1993年出台了《行政程序法》，国家行政机构的设置及其行政行为、程序都有法可依，如今已经比较完善，政府决策咨询制度建设以其发达的行政法体系为依托。审议会作为附属行政机关的咨询组织而设立，其设立根据日本《国家行政组织法》第八条，所以也称“八条机关”。在日本的行政程序中，政府制定公共政策必须经过咨询程序，审议会的调查审议环节非常重要；如果法律上要求咨询程序，而行政机构没有经过咨询程序或按照不公正的咨询程序做出行政决定，该决定便因程序错误而违法。虽然审议会的咨询意见在法律上对行政机构没有约束力，但由于审议会的咨询报告吸收了各方意见，所以往往能得到政府的高度尊重，甚至审议会在某些领域成为“约束行政厅意志的议决机关，称为参与机关或议决机关，可以理解为权限被强化了的咨询机关”[13]（p.239）。审议会成员的资格要求没有统一标准，往往视具体情况而定，一般成员都要求为“有学识经验”的人士。如果审议工作内容以调整利害关系为目的，审议会由各方有学识经验的人组成，既有专家学者，也有行业从业人员、企业代表、行业协会等社会组织成员以及政府官员；有的审议会注重科学理性的作用，就全部邀请专家组成审议会，如“食品安全委员会”；还有很多审议会涉及的领域与经济或政治利益关联密切，通常不允许积极参加政治活动的人参与审议；审议区域发展决策的审议会则会要求有学识经验者、议会的议员、行政机关代表参与。审议会成员的报酬有专门的规定，一般专职委员除特殊允许外，不能从事营利性活动。endprint

三、发达国家政府决策专家咨询制度的启示

（一）专家咨询体系和政治体制结构密切相关

尽管美国、德国、日本都是立法、司法、行政三权分立的基本政治结构，但美国属于彻底的三权分立的总统制国家，德国、日本属于不彻底的三权分立的议会内阁制国家，所以美国与德国、日本的政治结构还是有区别的，对决策专家咨询体系建设也有相应的影响。美国体制使立法权和行政权相互独立，双线分别选举国会议员和总统，议员与行政机关的官员不能相互兼任，立法权要监督和制约行政权。从广义的政府概念理解，美国有两套政府决策专家咨询系统，即国会立法决策咨询和行政决策咨询。美国的政治运作主要在国会的立法权和总统为首的行政权之间的关系中，伴随现代国家的成长与发展，行政权在逐步扩张与膨胀，立法权对行政权的监督也随之跟进。无论行使哪一种国家权力，在处理日趋复杂的国家与社会问题时都离不开专家专业知识的支持，专家咨询服务于不同政治权力的需要。德国和日本是议会内阁制国家，政府内阁成员从议会议员中产生，所以议会更多的是支持政府政策，其决策咨询系统主要为行政机构服务。

从长远发展趋势看，无论是行政决策还是立法决策都应有专家参与，为政府行政决策和立法决策提供咨询服务。在政府行政决策领域，专家理性可以优化决策；在政府立法决策领域，专家理性除优化决策，还可以发挥对行政机关的指导、评估等监督制约作用。当然，这种外部监督作用必须以建立较为完备的法律体系为前提和基础。

（二）决策专家咨询制度体现为权力受制约以及完善的法律保障

作为广义的行政程序法，美国的《联邦咨询委员会法》对联邦政府机构建立和利用咨询委员会的活动进行了法律规制，法律的调适对象包括专家，“咨询委员会一词是指任何委员会、理事会、会议、专家组、工作小组和其他类似团体，或任何其分委员会或其他分团体”。德国的《德国联邦行政程序法》第八十八条至第九十三条明确了行政程序中活动的咨询委员会工作程序，如会议秩序、决议能力、决议的作出、委员会选举及笔录等。日本则在《国家行政组织法》第八条对审议会类型的行政机关做出明确规定，在《行政程序法》里对咨询程序做出规定。此外，针对不同类型的决策，在相关的具体法律中包含了专家咨询活动的规定。总之，美、德、日有关决策专家咨询的法律制度具备三个特征：一是程序性，包括专家咨询在内的咨询环节被规定为必要的行政程序；二是回应性，政府对专家意见的回应机制；三是公开性，公共咨询的相关工作信息必须公开，接受社会监督。可以说，决策专家咨询制度的建立与完善目标是对决策具备一定的制约权，防止主观随意决策。正是对权力的监督和制约功能赋予了专家咨询制度以现代的民主政治意义，这也是对古代谋士、幕僚制度的最大超越。

（三）政府决策咨询寻求专家理性与社会价值选择的平衡

发达国家的决策咨询体制一般包括两个组织环节，体现出在专家理性与社会价值选择之间寻求平衡的特点。如在经济决策领域，德国有经济专家委员会和国家经济平衡发展委员会，美国也有总统经济顾问委员会和国会联合经济委员会。其中，专家咨询委员会的职能是提供专业化的政策建议，依靠专家进行问题诊断；具有公共性质的咨询委员会则对专家咨询委员会工作以及行政机关制定的政策进行评估，起监督和制约作用，同时包容社会各方的利益诉求，有利于降低决策后的执行成本。

（四）不同决策层次有不同的专家咨询方式

不同政府层级管理的事务是不一样的，所以不同政府层级有不同的决策领域和决策咨询体制。在国家层次，负责维护整体国家利益的重大决策，包括政治、外交等国家安全领域和宏观经济调控、科技发展等社会领域；在较低层次，政府主要负责涉及社会方方面面的局部领域。据此，政府决策可以划分为两种类型：一是涉及国家政治、外交领域的高层决策；二是公共领域与社会公众利益关联紧密的决策。高层决策咨询比较多地采用顾问制，专家多以行政首脑顾问的形式参与决策过程，且具有很高的保密性；社会公共领域决策与社会公众利益关联密切，决策方式以公众参与的协商民主为主要特征，决策咨询多采用咨询委员会制，所以都具有公开性和社会参与性的特点，专家只是作为其中的一种社会理性力量平衡其他各种社会利益诉求的价值选择。

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[责任编辑：何敬文]endprint