新大气法落地担忧

◎ 文 《法人》见习记者 李立娟

奥运蓝、阅兵蓝何时再现？空气治理法律能否真正有效落地？这些还有待时间的考验

制定于1987年，并于1995年和2000年经历两次修改的《大气污染防治法》（下称《大气法》），终于迎来15年来的首次大修。

2015年8月29日，修订后的《大气法》通过审议，将于2016年1月1日起实施。其中对超排重罚、煤的清洁化利用和重点监控范围等内容提出了更加严格的规定，并取消了现行法律中对造成大气污染事故单位罚款“最高不超过50万元”的限额。

环保部副部长潘岳9月7日在接受媒体采访时表示，环境质量的改善是检验环保工作的唯一标准，环保部门将进一步完善工作思路，改进环境质量考核方法，把大气污染治理水平提到新的高度。

首部环保单行法

“《大气法》就是新《环境保护法》（下称“新《环保法》”）实施后修订的首部环境保护的单行法律。新《环保法》是总纲，其目的是保护和改善大气环境、水环境和土壤环境，防治污染和其他公害。本次立法角度基于整个大环境，具有高度概括性。”赛迪顾问战略性新兴产业研究中心分析师成宇涛在接受《法人》记者采访时表示，《大气法》是新《环保法》的具体体现，其依据新《环保法》的精神，结合大气污染防治的具体实际，详细规定了大气污染防治的监督管理、防治措施、法律责任等内容，为新《环保法》的实施提供了依据。

与此同时，《大气法》和《大气污染防治行动计划》（下称“大气十条”）的目标是一致的，都是为改善空气质量。不同之处在于，大气十条规定的各项措施是指导性的，对于实施主体没有强制执行力，其重点在于通过怎样的措施来改善空气质量，而《大气法》作为国家法律，具有强制性，其重点是明确污染物排放单位的法律责任。

“新《环保法》属于普通法，而大气污染防治法属于特别法。前者对环境保护领域的有关问题进行‘大而全’的一般性规定，后者则仅针对大气的污染防治方面进行特别规范。”北京市汉卓律师事务所朱立新律师在接受《法人》记者采访时说。

朱立新表示，新《大气法》针对2000年旧法长期以来存在的源头治理薄弱、总量控制范围较小、问责机制不严等问题，全面地进行了修订和完善，进步之处可圈可点。

首先是源头治理：坚持规划先行、严格环保准入，强化污染排放的总量控制和浓度控制；二是综合施策：综合运用经济、法律、技术和行政手段，突出燃煤、工业、机动车、扬尘等重点领域以及重点区域的大气污染防治；三是强化责任：增加并强化了关于政府的环境保护责任，明确了企业的环境保护义务，加大对污染违法行为的处罚力度，提高违法成本；四是着眼长远：新法不仅针对当前雾霾频发的形势，建立重污染天气应对机制；同时，新法还着重引导能源结构和产业结构调整，建立健全长效机制。

仍存不足

较之前未修改的版本，本次通过的修订版有明显的改进。此外，本次修法在去年曾发布针对全社会的征求意见，可以说这次修法，从社会的关注度以及学术界的关注度来看，是空前的。

“之前的修法并没有引起普遍的关注，与我们的生活水平以及雾霾问题的关注度有关，更主要的是，社会发展到了这个阶段，需求层次发生变化，环保修法引起公众的参与。”一位环保专业人士在接受《法人》记者采访时表示。

该人士同时认为，新《大气法》响应了新环保法的要求，但不足之处是，作为专项法，在法律处罚上“有点不解渴”。新《环保法》是一个总的要求，《大气法》应该针对大气的特点，做一些更加细化的规定，应该做出超越新《环保法》的规定，目前来看似乎有些欠缺。

此外，该人士认为，新法在强化地方政府责任界定方面，有点轻描淡写。如限期达标的行为、政府完成的情况，要向人大进行汇报，要公开，但如果没有完成怎么办？没有及时汇报怎么办？规划目标的完成，不仅仅是一个规划制订的问题，更主要的是规划执行的问题。

“在众多的属性中，大气的公共物品属性更强，在大气防治中更应该强化政府的职能。”该人士告诉《法人》记者。

此外，目前对于大气排放标准的制定也存在较多质疑，包括能源、机动车、船等设备的产品标准、污染物的排放标准、环境质量标准等。目前我国在相关研究上也相对缺乏。

有观点担心，新《大气法》的修订看似很严格，但是在大气污染防治执法方面，我们有前车之鉴。2000年版的《大气法》的执行情况即应该引起足够的重视。有专家指出，法律本身问题不大，但是往往在执行过程中容易存在问题，如果旧法没有反思，那么新的法律出台后，未来是不是还会遇到这样的问题？

“在政策的实施和法律执行上，我们过于倚重政策。法强调的是普遍性，在严格执法的情况下如果还没有解决问题，我们则需要政策，因为政策的生命力在于其针对性，我们在过去的大气污染治理上，存在以‘政’代‘法’的倾向。”一位受访专家表示。

更突出企业责任

新法之下，企业、公民在大气污染治理方面应该承担怎样的角色？前述相关人士认为，企业作为污染者，按照污染者的责任原则，如何切实的履行其职责，要依靠政府的监督执法以及公众的监督。

此外的一个途径是受损害之后的诉讼，目前的环境保护法的法律通道已经打通，可以按照《物权法》中的损失来提起诉讼，对污染企业或者没有特定的损害主体时，可提起环境公益诉讼。另外，对于受损害的群众，政府可以进行法律援助，包括举证责任倒置。也就是说，民众的监督与政府的加大执法是缺一不可的，通过这些办法来让企业承担污染者的责任。

朱立新同时认为，作为企业，尤其是作为生产经营必然会产生污染的生产型企业来说，应当采取有效措施，防止、减少大气污染。企业在生产经营决策过程中，不能只注重经济效益，也要同时注重环境保护，不能以污染环境作为代价来换取企业利润。

从2013年国务院“大气十条”的颁布，到今年《大气污染防治法》的修订，显示了党和国家对大气污染治理的决心。从新修订的《大气污染防治法》的内容来看，无论从制度设计、问责机制还是治理措施上，都比以前有了更为完善的法律依据。但是，由于中国幅员辽阔，地区经济、环境等因素差异较大，企业和公民的环境保护意识还不高，很多地方还存在不同程度的地方保护主义。

“从中央到地方想要不打任何折扣地把该法贯彻实施并真正落地，还存在很大难度。”朱立新对《法人》记者表示。

朱立新同时建议，应该通过全方面、多角度的宣传和教育，努力提高公民和企业经营者的环境保护意识，让公民和企业尽可能自觉、主动地保护环境、不去污染环境。

其次，建立从中央到地方一套有效的环境保护执法机构，从严审批、从严监管、从重处罚，让环境污染者没有机会污染、不敢污染环境。

“与此同时，对于已经污染的大气环境，通过政府主导、联合有关环境保护企业，进行综合性治理。”朱立新最后说道。