流转土地实施退耕还林政策探讨

陈忠艳

摘要 在广泛调查的基础上，对解决流转土地在退耕还林中国家退耕还林补助、林地使用权、林木所有权归属方面的政策进行探讨，并提出建议。

关键词 流转土地；退耕还林；政策；建议

中图分类号 F062.2；F320 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2015）18-0345-02

近年来，随着农村劳动力的大量转移，农村土体承包经营权流转规模不断扩大，在国家启动的新一轮退耕还林工程中，农村流转土地中有相当一部分属于25°以上未退耕还林的土地，即将纳入新一轮退耕还林。流转的土地在退耕还林实施中，将面临“谁来种？国家退耕还林补助补给谁？林地使用权、林木所有权属于谁？”等一系列难以处置的问题。由于第一轮退耕还林对于流转土地退耕的国家补助、林地使用权、林木所有权归属政策不明晰，加之流转合同约定不明，导致流转双方为此常闹矛盾纠纷，以致引起群众上访事件发生，影响农村和谐稳定。为进一步减少土地流转双方主体之间的矛盾，保证新一轮退耕还林工程的顺利实施，政府有必要出台政策，进一步明确，才能有利于工作的开展。

1 流转土地实施退耕还林的责任主体及抚育管护政策

对于采取互换和转让方式流转土地退耕还林的类型，因土地承包经营权人已更换，应由新的土地承包经营权人承担种树（草）及抚育管护；对于采取转包和出租方式流转土地退耕还林的类型，因退耕还林后土地用途已发生改变，建议由流转双方签订流转土地退耕还林补充协议，约定种树（草）、抚育管护的义务及退耕还林后产出效益分成比例。为维护合同的约定性和农业生产的延续性，原则上由受让方进行耕种，流转期满后，流转双方根据意愿可续签继续流转协议；对于入股方式流转土地退耕还林的类型，由流转双方按原股份不变签订流转土地退耕还林补充协议，按股份比例承担种树（草）及抚育管护的义务，退耕还林后产出效益按股份比例分成，流转期满后，流转双方根据意愿可续签继续流转协议[1]。

2 国家新一轮退耕还林补助归属政策

按国家退耕还林补助政策精神，补助兑现主体应为退耕农户，补助费分粮食补助、种苗造林补助费和生活补助费（也称管护费）3个部分，对于流转土地退耕，国家补助未作明确规定，但对于退耕还林种苗造林费、种草费要由政府统一安排，实际补助到户的就是粮食补助和生活补助费（也称管护费）。对于采取互换和转让方式流转土地退耕还林类型，国家补助应兑现给新的土地经营权人；对于转包、出租方式流转土地退耕还林类型，为鼓励流转双方利益和积极性，可考虑出台相关政策，对流转双方采取“补足法”进行补助，如果流转金低于国家补助标准，则在国家补助中划出一部分补助给转让方，补足达到国家标准，余额补助归受让方，如果流转金高于国家补助标准，则国家补助归受让方；对于入股方式流转土地退耕还林的类型，国家补助的按原股份分配，并由流转双方签订流转土地退耕还林补充协议约定。

3 流转土地退耕还林后林地使用权归属政策

对于流转土地进行退耕还林的林地，其实质是人工林地，并且是由耕地进行退耕还林转换成林地。按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》相关规定，采取转包、出租、入股方式进行经营权流转的，原承包关系不变，发包方和承包方享有的权利和承担的义务不变；对于土地承包经营权进行互换的，双方对互换土地原享有的承包权利和承担的义务也相应互换，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记手续。承包方采取转让方式流转农村土地承包经营权的，经发包方同意后，当事人可以要求及时办理农村土地承包经营权证变更、注销或重发手续。即以转包、出租、入股等形式流转的土地，受让方可以对土地进行经营管理，但不能改变土地的农业用途，经营权证仍然属于转让方。受让方流转土地进行退耕还林，虽然总体上未改变土地农业用途，但是改变了土地的属性，由耕地改为林地。也就是说除转让和互换方式外，受让方未完全获得土地使用权，因此是否退耕只能由转让方决定，如果转让方同意，流转土地可进行退耕还林[2]。对于互换和转让方式流转土地退耕还林类型，因土地承包经营权人已更换，林地使用权应归受让方；对于采取转包和出租方式流转土地退耕还林类型，因土地承包经营权人未改变，林地使用权应归转让方（原土地承包经营权人），合同约定期限内经营权归受让方，流转期满后，流转双方根据意愿可续签继续流转协议；对于入股方式流转土地退耕还林类型，土地承包经营权人也未改变，林地使用权应归原土地承包经营权人，流转期满后，流转双方根据意愿可续签继续流转协议。对于退耕还草的草地使用权，根据流转土地方式，参照林地使用权归属问题办理。

4 流转土地退耕还林后林木所有权归属政策

林木所有权是指对森林、林木的占有、使用、收益和处分权，是指所有人根据林木的特征（性质）进行利用的权利。主体是国家、集体，也可以是个人。流转土地退耕还林的林木在流转期限内所有权按照“谁栽种、谁受益”的原则应归受让方所有。流转期满后，可按照法律的规定申请林木采伐许可证进行采伐。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第十四条“受让方在流转期间因投入而提高土地生产能力的，土地流转合同到期或者未到期由承包方依法收回承包土地时，受让方有权获得相应的补偿”的规定。对于承包土地退耕还林林木所有权问题，按流转方式不同采取不同的处理方式：对于采取互换和转让方式流转土地退耕还林类型，因土地承包经营权人已更换，林木所有权归受让方，林权证发放给受让方（新的土地承包经营权人）；对于采取转包、出租和入股方式流转土地退耕还林类型，流转期满后，一是可采取继续流转，续签合同，林木仍然归受让方所有；二是林木归承包方所有，给予受让方一定的补偿，可以在合同中进行约定或协商解决，林权证发放给转让方[3-4]。

5 结语

对于流转土地退耕，为维护土地经营权流转合同的约定性及农业生产的延续性，提高土地适度规模经济效益，经转让方同意，应由受让方继续流转耕种为宜，转让方有优先雇佣到流转土地上做工的权利，受让方按劳付酬。国家补助采取“补足法”实行差额补助。林地使用权、经营权归受让方，除互换和转让流转形式外，其他形式进行流转的经营权证归转让方，如果受让方需用（如贷款需要），可以与转让方协商借用。林木所有权在流转期限内归受让方所有，流转期限满后，由流转双方在国家法律、法规的规定内协商处理。

6 参考文献

[1] 黄涛，刘继华.当前农村土地承包经营权流转的几种形式及作用[J].科技创新导报，2008（32）：190.

[2] 姚海明，胡丹丹.江苏省土地承包经营权流转的现状、问题及对策研究[J].市场周刊（理论研究），2008（12）：5-7.

[3] 于建嵘.土地承包经营权流转的主体是农民[J].中国经贸导刊，2008（23）：27.

[4] 丁关良.土地承包经营权流转主要方式之法律性质研究述评[J].山东农业大学学报（社会科学版），2008（4）：7-14.