“8·12”事故暴露的监管难题

赵原

2015年8月12日，位于天津滨海新区塘沽开发区的天津东疆保税港区瑞海国际物流有限公司所属危险品仓库发生爆炸。截至9月11日，已发现遇难者165人，失联8人。“8·12”事故引起了全社会对危化品仓储安全的广泛关注。

南京大学-ISC环境、健康和安全中心（以下简称“EHS中心”），是南京大学和美国可持续发展社区协会（ISC）在江苏省合作成立的EHS培训中心，旨在为长三角地区及华中和华北地区中国工业与供应链企业提供环境、健康和安全（EHS）等各个方面的培训和能力建设。该中心副主任王仕在环境管理、环境政策与法律、气候变化及温室气体核算等方面有着丰富的研究和管理经验，承担和参与了数十项国家、省市与地方科研及咨询项目。

为深刻吸取“8·12”天津港特别重大火灾爆炸事故教训，并探究事故背后深层次的问题，本刊记者对南京大学EHS中心副主任王仕进行了专访。

动态监管的缺失

提到“8·12”事故暴露出的危化品仓储监管问题，王仕认为，首要的一点就是动态监管的缺失。而这一点是建立在危化品整个产业链的基础之上的，不应该把危化品仓储行业从这一产业链中剥离开来。

“目前危化品管理是一个相对独立的话题，而仓储是其中的一个环节。实际上，危化品的生产、物流、仓储、销售、使用等一系列的环节都存在危险。几乎所有环节都涉及缺乏动态监管的问题。”王仕说，具体到仓储环节，主要表现在重审批轻监管。“在审批过程中，通常是在建设前和建设过程中进行监管，而审批通过后，使用环节存在的违反设计规范和设计要求的问题，监管部门并没有很好地监管到位。”

此外，对于人员方面的动态监管同样不到位。“危化品仓储行业普遍存在专业技术人员不足的问题。”王仕告诉记者，根据新修订的《安全生产法》第二十四条规定，危险物品的生产、储存单位以及矿山、金属冶炼单位应当有注册安全工程师从事安全生产管理工作。“但是在实际生产经营中，这一条落实得并不是很到位。通常有几种情况，一是企业中有资质的人员配备不全;二是检查不到位，存在人员挂靠的情况。比如有些仓库在申请的时候聘请了有注安师资格的人员，仅仅用以应付审批，但是审批通过之后，仓库里并没有这个人。而后期运营过程中聘请的安保人员，就只起到了‘保安的作用，只承担一些诸如防盗、防火的职责，并没有危化品安全管理相关的资质和能力。这也是因为监管人员没有对实际运营的人员进一步检查，缺乏动态监管而导致企业钻了管理的漏洞。而我们的危化品仓储企业，往往将自己定位于物流、仓储行业中的一员，而不是危化品行业中的一员，导致他们意识不到自身的风险，才敢于‘铤而走险。所以，在加强动态监管的同时，还应加强对危化品仓储企业管理人员的培训，提高他们对自身行业的危险认知，减少‘无知者无畏的侥幸心理。”

“多头管理”与信息“孤岛”

造成这一现象的原因是多方面的，其中一个重要原因是危化品仓储行业多头管理的现状。

王仕告诉记者，《危险化学品安全管理条例》中，对危险化学品在生产、储存、使用、经营、运输等5个环节，明确了环保、安监、公安、交通运输等8个国家职能部门各自的职责和权限。但部门管理之间并没有互联互通，信息没有交换，人员没有配合，也没有一个统一的管理平台，造成了这中间有很多缺失和漏洞。

“新化学品登记管理在环保部门，进出口管理在海关部门，日常使用监管在安监部门，运输管理在交通部门，化学品使用或存储资质审批是在公安部门……权限划分过于明确，但是没有一个对危化品生命周期的统一管理。看起来是各司其职，但由于之间没有信息互通，所以造成了信息孤岛的现象。”王仕认为，这也涉及动态监管的问题，“比如一个危化品生产和运输之后，应该储存在哪里，实际储存在哪里，储存量是多少，储存时间是多长，如果这些信息都能够上传到一个统一的动态监管平台，让每一个相关管理部门都能够获取，就很容易从上一个管理环节传递到下一个管理环节，让监管部门了解到仓库里危化品的来龙去脉。这样的管理平台工具从技术上很容易实现，但需要各个部门能够打破监管壁垒，进行相互合作。”

降低危化品仓储和运输的

守法成本

王仕分析，危化品仓储能力的分布与危化品使用需求之间的不匹配，也是造成危化品物流、存储不规范的一个因素。由于目前我国危化品使用比较集中的地区是一些发达地区，如东部沿海等地。这些地区通常土地成本、人工成本、建设成本都比较高，使得危化品仓库的建设成本过高，难以建成，即使建成了也在比较偏僻的地方，导致物流成本、时间成本提高。

另一方面，危化品仓储缺乏精细化、分类分级管理，“同样是危化品，有不同的种类，也有不同仓储的数量和容量。但现在的危化品仓储管理都是按照危化品性质来划分的，无论数量大小，仓储成本都十分高昂。”王仕说，“再加上监管力度不足，使得很多企业习惯于不使用正规的危化品仓库。因为没有受到处罚，就侥幸地继续使用下去，于是正规危化品仓库的生存就更加困难，从而形成一个恶性循环。”

“所以我认为，危化品仓储应当形成不同级别的要求。比如仓储和运输的数量和容量很小，危害性不是那么大，或者容易消除的，应该有分类、分级的管理措施，这就需要危化品监管部门去做一些研究，降低危化品仓储和运输的守法成本。”王仕建议。

安评机制的漏洞

安全风险评价不到位，是“8·12”事故中暴露出的另一个问题。“我们国家对于危化品存储企业都有一个项目建设前的预评价、建设完成时的验收评价和之后每3年一次的现状评价，看起来是对整个流程都进行了把控，但目前的安全评价基本上是流于形式。有两点因素，一方面，由于缺乏足够的动态监管，如果这家企业没有出事，3年一次的现状评价就相对比较简单，通常很容易就通过了。而另外一方面，企业数量远远超过了监管部门的能力，在危化品集中的发达地区，可能有上千家的危化品企业需要进行监管，而一个地区的安监部门的人手有限，造成监管力量比较薄弱，所以也是心有余而力不足。”

王仕认为，依托第三方的力量来对危化品仓储企业进行安全评价，以达到监管的目的，是一个正确的思路，但是我国目前安全评价的程序存在一定的问题。由于危化品仓储企业在项目建设前，必须拿到安评才能通过政府的审核，企业是作为客户的身份去找第三方的安评机构，目的就是通过审核，而不是客观地评价项目的安全风险，“这个导向就导致了很多安评机构不得不为客户考虑，想方设法拿到政府的批文。”

相对于我国的安全评价机制，其他国家又是怎样做的呢？王仕告诉记者，以美国为例，由于其有很强大的社区民间自治力量，更多的是把评价报告通过与否的权利，交到公众的手上，将评价报告公开，接受来自社会公众的评判。如果公众存在疑问，安评机构必须负责进行解释。这样一来，评价会相对更加客观、公正。

如何确定“安全距离”

王仕提出，危化品仓储另一个比较实际的问题就是规划不断调整，造成化工围城现象比较突出。2006年，国家环保总局开展了一次化工项目风险排查，统计表明，全国7 500多个化工项目中，驻设于居民区附近或人口稠密区的有2 500多个，“这个比例达到了30%以上，现在就更加严重了。”王仕说。

《危险化学品安全管理条例》第十九条明确了构成重大危险源的危险化学品储存设施与居民区、学校等八大类场所、设施、区域的距离应当符合国家有关规定。具体的要求，一般参照GB 50016-2014《建筑设计防火规范》及GB 50160-2008《石油化工企业设计防火规范》执行。而在GB 18265-2000《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》第6条中，对于这一距离作出了更具体的规定：大中型危险化学品仓库应与周围公共建筑物、交通干线（公路、铁路、水路）、工矿企业等距离至少保持1 km。“但这其中考虑更多的是防火间距，而不是考虑发生爆炸事故时对周边的影响。这种防火间距与爆炸冲击波和化学品泄漏、扩散的危险影响完全不是一个概念，实际上这个距离是远远不够的。”王仕指出。

王仕告诉记者，在美国和欧盟一些国家，对于危化品储存设施与居民区的安全距离是需要经过非常详细的测算与模拟实验的。“这种测算不仅仅考虑到防火间距，还要考虑到危化品爆炸、泄漏、扩散等产生的次生危害影响，所以计算出来的结果会更科学。这对于评价机构的专业性要求更高，但关键还是需要在法律法规上作出要求。”

编辑   赵 原