射阳县党代会常任制试点的初步成效、存在问题及对策思考

徐疾

(中共射阳县委党校，江苏 射阳 224300)

射阳县党代会常任制试点的初步成效、存在问题及对策思考

徐疾

(中共射阳县委党校，江苏 射阳 224300)

射阳县党代会常任制试点实践表明，射阳县试行党代会常任制，在发挥党代会和党代表作用，改善党的领导方式，提高党的执政水平，促进党内民主，引领人民民主、强化党内监督等方面都取得了较好的成效。文本对初步取得的成效、存在的问题及对策进行了分析。

射阳县；党代会常任制试点；成效；问题；对策

射阳县是2003年江苏省首批党代表大会常任制试点县之一。试点以来，坚持以科学发展观为指导，勇于创新，积极探索发挥党代会例会职能和任期制党代表作用的有效途径。在全国率先建立的党代表提案提议制度，被中组部《党建研究》刊登并推广；探索实施的“任期制党代表群众工作法”，被江苏省委组织部评为2007年度“全省市县组织部门创新创优成果奖”。《人民日报》、《党建研究》、《领导参阅》、《理论动态》、《中国青年报》、《新华日报》、《群众》杂志等多家媒体报道了射阳县探索试行党代会常任制的做法。射阳党校调研组对此进行了专题调研、梳理和思考。

一、射阳县党代表大会常任制试点取得的初步成效

(一)发挥了地方党代表大会(例会)的作用，奠定了党代表大会作为地方党的最高决策机关和监督机关的地位。

党代表大会是各级党组织的最高权力机关。最高权力具体表现为最高决策权和最高监督权，在党代会不常任时，两项权力在实际工作中很难得到体现，一届党代会只召开一次会议，会议结束，这届党代会的使命就完成了，制约了党代会决策和监督功能的发挥。我县在试点实践中，县和各镇都成功召开了10次以上党(党员)代表大会例会，在拓宽会议内容、改进会议程序、创新党内选举方式、深化党内民主监督、强化党内民主决策等方面进行了大胆探索。在历次例会上，党代表们听取和审议了县委和县纪委工作报告，充分发挥县委全体委员和党代表的智慧和力量，使县委的重大决策更加民主、更加科学；对两委年度工作和两委委员年度的学习、履职、廉洁情况进行了满意度测评投票；认真审议上次例会代表提案提议的办理落实情况，研究确定了本次会议提案；通过投票表决形式通过大会决议，这样充分地体现了县、镇党(党员)代表大会作为地方最高决策机关和最高监督机关的地位。

(二)改进了地方党委的领导方式，提升了地方党组织民主执政和科学执政水平。

党代会领导作用的加强，要求县委的领导方式和工作方式必须做出相应的调整，进一步理顺党代会、全委会和常委会三者之间的关系。试点后，我县通过修订完善《县委全委会议事规则》和《县委常委会议事规则》，在合理划分权力、规范议题程序、界定决策内容、逐层落实决议等方面，形成了党内三层权力机关和谐协调、责权明确、相互配合、有效制约的运行机制。将全委会讨论决定重大问题的权力逐步向党代会转移，将常委会对镇党政正职和县直部门正职的任免权、监督权和对县委管理的干部进行履职评议等权力逐步向全委会转移。同时，县委在日常工作中执行重大事项向党代表通报、党代表专题视察调研、党代表提案提议等一系列制度，使代表们可以有更多的机会和渠道参与党的领导工作。至2014年底，县委先后组织代表进行了30多次较大规模的专题视察调研和提案提议征集活动，通过认真办理代表提案，促进了县委的决策和日常工作更贴近民意，反映民情，从而减少了决策和工作中的失误，提高了党组织科学执政水平。

(三)扩大了党员对地方党内事务的参与度，为进一步深化党内民主夯实了素质基础。

党员大会和党代表大会为广大党员、党代表参与党内事务提供了制度渠道。年会制保证了代表们能够经常性讨论党内的重大问题，并将党员的意志融入大会的决议；闭会期间，还设有一整套制度来保障党代表参与党内事务，为他们发挥作用提供了广阔舞台。党代表的荣誉感、责任感和使命感明显增强，他们更加主动、积极地参与党内事务。试行常任制后，对党代表的素质提出了更高的要求。我县通过公推竞选，改进了党代表选举方式，有力提升了党代表素质，2006年6月，代表换届后，大专以上文化程度的代表占代表总数四分之三以上，再通过各类培训教育活动，党代表队伍议党参政能力明显提高，他们能够从较深层次上分析问题，提出解决问题的方案，进而影响县委的决策。

(四)丰富了基层民主的实现形式，引领了人民民主的开展。

党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。如果党内民主的发展滞后于人民民主，那么党的先进性将难以充分体现。通过“四级党群联系链”的建立，党代表正常活动日、党代表提案提议、党代表联系责任区、党内情况通报、重大决策代表听证等制度的实施，进一步拓宽了上情下达、下情上报的渠道，县、镇党委的重大决策和活动可以通过党代表传达给广大党员，广大党员的意见和建议也可以通过党代表反映上来，这样就在上级党组织和广大党员之间形成了有效的互动机制，保证普通党员的意见、建议能及时、畅通、真实地反映到上级党组织，上级党组织能及时了解群众的疾苦和呼声，努力改进工作作风，为群众排忧解难。射阳县党代会常任制的施行，从一个重要方面拓展了基层民主的层次，推动了党内民主的发展，也引领了人民民主的开展，在社会上引起较好的反响。

(五)强化了党内监督，推进了地方党组织的自身建设。

试行常任制后，我县党代表每年都要听取和审查县“两委”工作报告，对“两委”年度工作及两委委员的述学述职述廉述法等情况进行满意度测评；正常列席镇党委领导班子民主生活会，列席县委常委会、全委会，参与干部公推公选；党代表每年评议一次县直部门和部分热点职能科室，多次就有关工作落实情况，召开询问质询会，及时对县镇党委领导和部门的行为进行监督，介入到从决策到执行的权力运行全过程，有效强化了党代表监督作用。在试行常任制的过程中，我县进一步理顺党代会、全委会、常委会党内三层权力机关之间的关系，实施县委全委会监督评议县管党政正职领导干部等制度，强化县委全委会的职能；较好地处理好党代会与人代会、政协会的关系，使党代会的主张成为全社会的共同意志，从而推进了地方党组织的自身建设。

二、射阳县党代表大会常任制试点中存在的问题

一是实施党代会常任制的工作环境有待于进一步优化。在探索党代会常任制试行阶段，由于缺少党内统一法规的支撑，党代会常任制的外部环境还不够宽松，舆论宣传还不够到位。少数领导干部对开展这项工作还存在着种种顾虑，认为推行党代会常任制会增加决策环节，加大工作难度，降低工作效率，还会增加财政负担。因此，在有些方面还存在流于形式的现象。另外，社会上普遍认为党代表作用不如人大代表、政协委员那样直接、有效，党员群众对党代表的职责了解和认识还不够深入，党代表发挥作用缺乏必要的法规依据和群众基础。

二是部分任期制党代表的能力素质有待于进一步提升。党代表是党代会常任制的主体。代表不仅要具备一般党员的标准，还要有较强的议事能力和民主意识。党代表素质的高低直接影响着党代会常任制试点的工作成效。实践中，县级试点经费比较有保障，代表经过系统培训，整体素质与其担负的职责能够匹配，但在镇级试点中，由于镇级财政相对困难一些，每年固定的工作经费有时难以保障，存在有位无为的现象。少数镇级党代表对党代会常任制的重要性和党代表的权利与职责认识还不到位，思想上有顾虑，责任意识不强，议党议政的主动性不够，能力不强。

三是实施党代会常任制的运行机制有待于进一步理顺。按照党章的规定，党的代表大会与全委会、常委会之间是权力授受关系、领导与被领导关系，从组织结构上来看，它是一种类似于“金字塔”型的权力结构体系，其权力大体上是从前往后递减。但是，在实际运行中，这种权力关系却往往被搞得比较模糊，甚至被颠倒过来，形成了一种“倒金字塔”型的权力结构。目前，我县在党代会常任制试点方面所做的探索主要集中在党代会例会职能的创新、党代表选举方式的改革、闭会期间代表作用的发挥等方面，而对一些更深层次的问题，如逐步建立相互制衡、强化制约的党内领导体制，以及党内的权力逐步向党代会和全委会转移等涉及到党的领导体制和运行方式上的重大改革，仅靠县级党委来运作显然受到一定的制约，需要上级部门加大指导力度和放宽政策的探索空间。

四是党代会常任制办事机构有待于进一步加强。试行党代会常任制，是否应当设立常务机构，既是试点实践中感到困惑的一个难点，也是党代会常任制理论构架上的一个关键点。我县的做法是设立县委党代表联络办公室，负责党代表的联络、组织、服务和管理。党联办与县委组织部合署办公，由组织部组织科承担日常的具体事务。从党代会常任制运行的领导者、组织者、推行者角度来看，缺乏权威性和合理性；从实际运行过程看，这样的设置不顺畅，操作起来也有一定困难。设立党代表大会常务机构是让党代会能够正常运行和经常发挥作用的基础，同时，也是解决党的“最高领导机关”长期虚置、功能和作用不能正常发挥等问题的制度保障。2012年我县探索实施“党代表工作室”以来，有效开辟了党代表收集社情民意的新渠道，增强了党代表履职行权和为民服务的责任感，取得了阶段性成效。

三、深化射阳县党代表大会常任制试点工作的对策思考

(一)提高认识，进一步优化试行党代会常任制的环境氛围。

充分利用党建网站、新闻报道、召开座谈会、组织代表培训等多种形式，广泛深入地宣传报道《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，从当前我们党所处的历史方位入手，从我们党长期执政科学执政依法执政、调动党员的积极性主动性创造性、保持党的先进性和纯洁性的高度出发，统一思想，提高认识，着力解决部分领导干部对试行党代会常任制主动性不强、部分代表参与党代会常任制积极性不高、党员群众对试行党代会常任制了解不深等问题，从而提高领导干部和党代表的责任意识，提高党员的主人翁意识和参与党内事务的积极性，激发党的生机和活力。通过学习、宣传、督查、考核，使党员领导干部熟悉常任制，党代表积极参与常任制，一般党员群众了解常任制，为常任制工作深入开展营造良好的环境氛围。

(二)增强素质，进一步夯实试行党代会常任制的实践基础。

任期制党代表不仅要正常参党议政，而且要议大事、管大事，这就必然要求党代表有相当的参党议政能力。一方面，要进一步规范党代表的资格。创新代表产生方式，在资格条件上要求党代表不仅要优于一般党员，还要有较强的议事能力、决策能力。在选举中，要充分尊重和反映党员意志，使选出的代表成为具有参政议政能力的党内政治生活中的积极分子。在日常管理中，正常开展活动，强化代表意识，每年要组织党代表向选区党员作述职报告，接受党员监督评议，被评议出的不合格委员和党代表要作出相应处理。另一方面，要强化党代表素质培训。各级党委和组织部门在党代表任期内，要加强对党代表素质和能力的教育培训，内容主要包括党内民主理论和民主制度、民主集中制、马克思主义理论等。通过管理、教育和培训，增强党代表素质，进一步夯实试行党代会常任制的实践基础。

(三)完善制度，进一步健全试行党代会常任制的运行机制。

健全民主集中制，保障党代会成为同级党组织最高领导机关的地位。要从决策、执行和监督等环节入手，进一步优化设计党内民主决策、民主监督的制度体系，进一步完善和规范党代会、全委会、常委会工作制度，建立和完善党内情况通报制度、重大决策征求意见制度、党代表询问、质询和罢免制度，健全党代会选举制度等，实行全委会向代表大会报告工作，领导干部在大会上述职、接受评议等办法，切实把全委会、常委会和书记的工作置于党代会的有效领导和监督下，充分落实党代表的知情权、选举权、监督权和决策权，把扩大民主贯穿于党代会常任制的全过程，从整体上提高党委决策的民主化、科学化水平。妥善处理党代会与人代会、政协会的关系，提高“三会”效率，避免重复现象发生，进一步健全党代会常任制的运行机制。

(四)健全机构，进一步保证党代会常任制的顺利进行。

《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》第十九条规定“党的各级委员会应当建立党代表大会代表联络工作机构，负责代表联络工作”，没有对党代表大会常设机构作出规定，但这仍然是一个值得探索的课题。我们建议设立常设机构应是党的代表大会选举产生的常设委员会，负责党代会闭会期间的日常决策和监督工作，计划安排代表活动，落实代表提案提议；下设一个独立于县委组织部的党代会试点工作办公室，负责联系代表、组织代表开展活动，为代表工作提供服务。可以考虑将各级党委所设置的政策研究机构划归到党代会的常设机构，在承担其原有职能的同时，适当增加一些常任制方面的职能；也可以考虑将各级党委办公室的一些职能调整到常设机构；还可以考虑将各级纪律检查委员会的一些职能调整到常设机构。经过这样的调整和重组，将会形成更加科学合理的组织构架和运行机制，同时使新设立的常设机构所需要增加的人员压缩到最低限度，减少财政支出，保证党代会常任制的顺利进行。

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1671-864X(2015)11-0137-02

徐疾(1965.3-)，男，汉族，江苏射阳人，中共射阳县委党校教研科科长，高级讲师，主要研究方向：政治学。