日本土地集约利用的主要形成机制

石忆邵，石凌宇

（1. 同济大学测绘与地理信息学院，上海 200092；2. 日本大学国际关系综合政策系，日本·静冈 4110044）

日本土地集约利用的主要形成机制

石忆邵1，石凌宇2

（1. 同济大学测绘与地理信息学院，上海 200092；2. 日本大学国际关系综合政策系，日本·静冈 4110044）

土地集约利用是资源紧约束背景下城乡发展的必然选择。运用文献研究和规范分析方法，总结日本土地集约利用的经验，揭示其主要形成机制。研究结果显示：日本土地集约利用的主要形成机制包括七个方面：综合配套的多层次法律法规体系及其监管机制；长短结合的国土综合规划和专项开发计划，刚柔相济的用途管制和空间管制体系及其动态调整机制；“社会公共利益优先”理念及其供地优先保障机制；协调一致的主体责任意识及其互动运作机制；领先的循环型城市和集约型城市建设及其实践推广机制；紧凑的都市圈发展模式及其分工协作机制；多功能性强和附加值高的都市农业开发机制。适当借鉴日本经验，进一步完善作用机制，有助于提升我国城乡土地集约利用水平。

土地集约利用；形成机制；日本经验

土地集约利用研究一直是土地科学、经济科学、城市规划学等多学科关注的重要课题之一。自世界各国工业化和城市化快速发展以来，研究重点便从农业和农村土地的集约利用转向城市土地的集约利用，城市土地集约利用的内涵、评价指标体系与方法、集约利用方式和途径、不同国家和城市土地集约利用的经验、典型开发区及不同行业土地集约利用的评价和比较分析等成为学术界关注的焦点[1～8]。其中：就国内外土地集约利用的经验总结而言，要么偏重于法律法规、制度改革、规划管控、土地整理、土地再开发等单一视角的介绍和归纳，要么局限于单一空间尺度或单一用地类型的分析和梳理，而缺少多维度、多层次的系统性总结和提炼。

日本是位于亚欧大陆东部、太平洋西北部的一个群岛国家，2011年国土面积为377955km2，其中山地丘陵面积占土地面积的72.8%，平原台地面积约占24.8%，河流湖泊约占2.4%；建设用地面积仅占国土面积的10.3%[9]。2011年日本全国总人口达1.278×108人，人口密度为342.7人/km2，其中城市人口占总人口的91.1%，是典型的人口密度高、人口城市化率高、人均土地资源紧缺的国家。作为以土地私有制为主及政府主导型的市场经济国家，日本政府在工业化和城市化进程中发挥了积极的干预作用，根据地少人多和资源匮乏的国情，以较小的用地代价、较小的社会成本和环境代价，实现了较高的人口承载密度、较高的土地产出效益和较高的经济发展水平，其土地集约利用的经验引人关注。而且，更令人感兴趣的是，以“社会公众的福祉最大化”作为土地利用的首要目标的日本，为何依然能够取得较高的土地经济产出效益？形成这种现象的主要机制是什么？这些正是本文试图回答的问题。

1 综合配套的多层次法律法规体系及其监管机制，奠定了日本依法用地的法制基础

日本是一个非常注重法治的国家，其各领域的法律制度均具有“门类健全、综合配套、结构科学、体系完整”的鲜明特征[10]。这些法律制度和规范不仅对象明确，规范条款详实，可操作性强；而且与时俱进地加以修改和完善，体现出约束性与适应性的良好结合。

土地资源的稀缺性和建设用地的难逆转性，要求任何一个国家都必须重视土地资源的集约高效利用和合理有效保护。因此，日本重视建立和完善包括土地利用的基本法律、综合性法律、专项法律在内的三大类综合配套法律体系，从各个方面保障和促进土地的集约利用与有效保护。目前日本已颁布的有关土地利用和管理方面的法律共有130多部。其中：

（1）主要的基本法律有：《建筑基准法》（1950）、《农地法》（1952）、《土地基本法》（1989）、《食品、农业、农村基本法》（1999）等。

（2）主要的综合性法律有：《国土综合开发法》（1950）、《土地区划整理法》（1954）、《都市计划法》（1968）、《都市再开发法》（1969）、《地价公示法》（1969）、《国土利用计划法》（1974）、《集落地区建设法》（1987）、《地下深层空间使用法》（1990）等。

（3）主要的专项法律法规有：《都市公园法》（1956）、《关于防止农地土壤污染等的法律》（1970）、《城市振兴开发特别措施法》（1971）、《新都市基盘整备法》（1972）、《农用地利用增进法》（1980）、《地力增进法》（1984）、《综合保养地区建设法》（1987）、《多极分散型国土形成促进法》（1988）、《特定农地租赁法》（1989）、《市民农园整备促进法》（1990）、《中心市街活性化法》（1998）、《大店立地法》（2000）、《大深度地下公共使用特别措施法》（2000）等。另外，针对大城市改造、特定地区的振兴、国土保全等还出台了若干专项法律。

日本国土开发的立法体系非常完备，既覆盖面广泛，又具备很强的针对性。法律文本和图件明确、内容具体、重点突出，易于理解和操作。立法与规划之间互相衔接，各种地方开发计划都有相关的立法与之相对应，使得地区开发计划的制定和实施能够得到有效监管[11]。日本还制定了从土地开发许可制度、事前指导制度，到事后监督制度等一整套土地开发利用制度，来调控土地用途变更行为，把握土地开发利用方向，监测土地利用效果[12]。

2 长短结合的国土综合规划和专项开发计划、刚柔相济的分区管制与用途管制体系及其动态调整机制，强化了日本计划用地的科学基础

日本的法律法规为土地集约利用提供了切实保障，而科学的规划则是确保土地集约利用意图得以实现的详细指导。日本不仅有土地的长期规划，而且有详细的年度计划。1961年到2007年间，日本政府先后五次制定和修正了《全国综合开发规划》，形成由点到线、面，再到形成全国交通网络，最后通过“参与协作”的模式形成一极多轴的国土开发结构，有效地促进了土地的集约利用。从2008年开始，日本进入到至2020年的“六全综”规划周期，以构建环境和谐、安全舒适的国土发展局面为目标。日本的每次国土规划都进行了长时间和严格的论证，具有充分的科学性和可行性，不断地修正规划中产生的问题，更好地适应国民经济发展水平和社会条件；并经过全国范围的调查和评估，听取中央政府各省、地方都道府县、市町村、民间团体的意见，甚至征询了中国、韩国等周边国家意见，为形成整个东亚地区和谐统一的土地利用体系打下基础[13]。

日本政府先后通过颁布《城市规划法》、《市街地建筑物法》、《农地法》等一系列法律法规，逐步确立了土地用途分区管制制度，将土地集约利用的规划意图直接落实到空间上。这些制度将城市土地划分为若干区域，每一区域内明确其使用功能，对其内的建筑高度、建筑密度、最小容积率、最小空地率等建设指标均有严格的限制，以此来确保都市土地利用的秩序及环境品质。如1968年颁布的《城市规划条例》将城市规划分区划分为城市化促进区和城市化控制区两大类型，城市化促进区是已经城市化的地区或未来10年内将要城市化的地区，而城市化控制区则是要限制其城市化的地区。划定城市化控制区的主要目的，一是保护自然资源（如森林和农地），二是为未来的城市发展储备土地。

除了在空间上落实土地集约管控之外，日本对土地用途也有严格的管制。日本政府对土地用途的管制主要体现在对农用地的振兴和发展上：一方面，依法划定农业振兴地域范围，在这个区域内，农用地不得任意转用，并要避免对农业生产环境的污染和破坏，通过不断地提高农业生产力、改善农业生产环境的公共投资，确保优良农地的“量”与“质”[14]；另一方面，以农地转用为目的的土地买卖，必须要得到都道府县知事或农林水产大臣的许可[15]。同时，将农用地分为三大类，针对不同类别的土地有不同的特别规定。一类农地主要是生产力高、经过土地改良的土地，此类农地除公共用途外不得转用；三类农地原则上可以转用，主要包括土地利用区划调整区域内的土地以及公共基础设施建设需占用的农地；二类农地则是介于一、三类之间的农地，可有条件转用。根据农业上的需要程序，逐宗排定农地等级，低等级者可以转用，高等级者严格限制转用[16]。通过土地用途管制，既保证了优质农地用于农业生产，又限制了开发建设占用农地，实现了土地资源的集约配置、综合利用。

与此同时，日本政府为了应对农民老龄化、农户兼业化、农地细碎化、农村空心化等发展态势，还通过制定和实施认定农业者制度、农用地保有合理化制度、特定法人农地租赁制度、市民农园土地流转制度等一系列制度创新，鼓励农地向认定农业者集中、向专业农户集中，培育骨干农户和农地集约利用团体，扩大农业经营规模，促进农地流转，实现了农地保护与农地高效利用的双重目标[17]。

3 “社会公共利益优先”理念及其供地优先保障机制，稳固了日本追求土地社会化的思想基础

土地资源的不可再生性和稀缺性决定了土地必须节约和集约利用，土地利用的社会性和“外部性”决定了土地必须可持续利用。由此，土地利用不能仅仅重视其经济价值，还应更多地关注土地的社会效益、生态效益等公共利益。换言之，一方面，要在公用优先的原则下，以有利于城市生活环境及生态环境的改善为基本目标取向；另一方面，土地使用权应当服从公益优先、生存权优先的原则，而不准成为投机谋利的对象，这也是以土地私有制为主的西方发达国家试图追求的土地社会化的基本原则。而且，随着人类文明的进步和人们需求层次的提升，社会效益指标和生态效益指标将比经济效益指标更加重要，土地资源的可持续利用不仅受到经济发展水平的影响，而且越来越多地受到社会伦理、社会参与和社会公正等因素的制约。

在以土地私有制为主的日本，其宪法规定,“土地尽管私有，但用于国家福利事业的，个人要提供方便”；“国家给予个人正当补偿后，可以进行公共设施建设”。为了有效控制土地私有制和市场机制引起的土地垄断、土地投机等各种弊端，力求实现土地社会化的梦想，日本政府进行了土地制度方面的重大改革，于1989年颁布了《土地基本法》。该法指出，土地管理的宗旨是优先考虑“公共的福祉”，土地集约利用的根本目的是为公众谋福利；要根据社会利益排定土地利用顺序，公共福利事业用地应当优先供给，第二顺序才是保证企业用地；土地使用必须服从国家制定的土地利用规划；土地不准作为投机交易的对象；土地增值收益应当返还给城市；不允许土地在市场上违反社会利益的自由买卖；必须修订和完善公有土地的评价标准[18]。同时强调国家和地方政府应当对人口、产业发展、土地利用的动向及其他自然、社会、经济和文化等条件进行综合考察，确定必要的土地利用计划，以计划指导土地综合利用。

由于日本是一个以山地和丘陵为主、人多地少、地震等自然灾害频发的国家，因而在重视土地集约利用、追求土地经济价值的同时，还十分强调加强防灾避难区域和避难道路的建设，更多地关注土地利用的社会效益、防灾能力的提高与土地生态安全，以最少的土地资源和能源消耗、最小的自然灾害损失、最低的环境负荷，实现资源节约型、环境友好型社会发展目标[19]。近几年，日本为了成功实现集约型都市构造的都市战略以及立地诱导方针，进行了各种各样的尝试，包括立地诱导策略、缩退房的离地规制的强化、在特别状况下能够减轻集约型都市的自然灾害风险的土地利用计划、再生能源的利用等[20]。另外，日本还将良好的景观环境作为土地集约利用的规则之一，认为土地集约利用必须考虑与道路网络的对应，要确保工业用地、流通业务与人居环境的便利，同时要与周边城市街道环境相协调。

长期以来，日本将土地集约利用的重点放在促进城市地区土地的有效且高度利用、促进低效利用及未利用土地的活用、有计划地推进土地再开发和都市机能更新、保全良好的环境等方面。因此，在用地计划安排与审批中，将土地优先分配给所谓的“优良计划项目”，譬如：对有助于提高防灾性及舒适性的街道建设有贡献的项目，对有利于提高地区居民的福利和生活品质有贡献的医疗、社会福利、教育文化设施等项目，以及优良住宅项目等[21]。另外，对有助于改善或提升街道公共服务质量的拟建项目，还将提前获得地方公共团体的土地供应保障。充分体现了“社会公共利益优先”理念，有效弥补了漠视土地利用外部性的市场政策体系（主要包括财政、金融、税收、价格等政策）的缺陷。

4 协调一致的主体责任意识及其互动运作机制，构筑了日本土地利益相关者多方参与的民主基础

传统的土地利用规划管理的目标通常偏重以协调各个地区之间和各个部门之间的土地用途的冲突为主，而相对漠视对土地利用各利益相关者之间利益冲突的协调，也就是说，往往偏重协调人与地、地与地之间的关系，而相对漠视人与人之间的关系的协调，因而难以适应以人为本的社会发展要求。不可否认，土地只是人类活动的载体，而人类才是土地利用的主体，土地利用的最终目的也是为人服务的，旨在提高人的生活水平和质量及人居环境质量，增进人类的福祉与幸福感。简言之，土地的开发和城市的建设，其目的都是为了民众的福祉。因此，民众参与城乡土地利用规划是十分重要的。一方面，国家和地方政府在制定土地利用规划时必须广泛听取和反映居民及其他相关人员的意见或建议，在条件发生变化时土地利用计划也要进行变更；另一方面，不仅建设之前需要将有关建设方案公开接受民众尤其是利益相关者的监督，而且规划批准后还要积极向广大民众宣传，规划实施应当接受民众监督和评议。

在土地开发和城市建设中，日本注重坚持国家、地方政府、地方公共团体、企业、建设者和公民等土地利益相关者多方参与的原则，明确各自的关系、权利、基本责任和义务，以便形成协调一致的主体责任意识及其互动运作机制，充分彰显法律、规划、政策、教育、舆论等多种手段的综合协调绩效。例如，2002年，作为金融、通讯和传媒大型国际企业集中的大手町，不少建筑老化，政府听取了当地居民的重建呼声，组成了“大手町街道建设推进会议准备会”，制定了集约换地的“连锁型再开发”的方案。该方案十分重视公民的参与，这个“大手町街道建设推进会议”就是一个公民参与开发的平台[21]。日本政府通过对土地的战略性活用完成了对城市中心地区的重建，是政府、土地所有人、民众三方合作的共同成果。

5 领先的循环型城市和集约型城市建设及其实践推广机制，铸就了日本可持续用地的基本模式

日本是当今世界循环型城市和集约型城市建设的引领者之一。循环型城市是按照循环经济理论，进行城市规划、设计和建设，通过构建循环经济的技术支持系统，逐步形成“最佳生产、适度消费、最少废弃”的可持续发展的一种新型城市模式[22]。1994年12月日本制定了《环境基本计划》，提出了基于循环经济的环境保护的新思路，即：（1）以环境负荷小的资源循环利用为基础，构筑环保型经济社会体系；（2）实现人与自然的和谐和长期共存；（3）在公平负担环保费用的前提下，由国家、地方公共团体、企业和个人共同参与环境保护；（4）推进国际环境合作。通过制定财政政策、税收政策、投融资政策、产业政策等各种经济政策来支持循环经济发展，并构建生命周期评价技术、废弃物减量化技术、资源循环利用技术、废弃物资源化形成产业链技术等循环经济的技术系统，取得了明显的成效。据统计分析，1990～2010年，日本的资源生产率（GDP/天然资源投入量）从21万日元/吨提高到39万日元/吨，资源循环利用率（循环利用量/循环利用量+自然资源投入量）从8%提高到14%，废弃物最终填埋量从1.1亿吨减少为0.28亿吨[23]。

集约型城市是指在现代城市经济、社会、文化和生态全面发展的进程中，力争以最少的资源和能源消耗、最低的空间占用、最小的生态环境负荷，取得令人满意的经济效益、社会效益和生态效益等综合效益，实现资源节约型、空间紧凑型、环境友好型的和谐和可持续发展的城市形态。换言之，集约型城市主要着眼于有效的空间利用和整体的时间管理的统一、最少的资源消耗和最低的环境负荷的统一。树立并坚持集约型城市规划和建设的理念，既是西方发达国家对步入汽车社会和住宅郊区化之后所导致的城市资源高消耗和建设低效率反思的产物，又是自然资源紧缺和人们环境意识增强的客观要求。

为了尽量减少城市向郊外无序扩张带来的城市开发、维护和管理成本的上升，日本于2006年修订城市建设三法（中心市街活性化法、大店立地法、都市计划法），在内阁设立中心市街活性化本部，推进向集约型城市构造转换对策的实施。日本国土交通省于2009年明确提出将“集约型城市构造”作为城市整备的方针，企望通过城市结构的转换、空间的管理和集约，集中居住、集中配置城市功能设施和公共服务，为居民提供良好的居住环境和交流空间，从而提高城市整体的能源利用效率，降低以基础设施配备为中心的行政成本。日本政府将集约型城市政策的重点放在通过土地利用计划、城市设施计划和交通计划的配套实施来谋求城市结构的改变上。一方面，主要通过郊区开发政策来控制各类城市用地的扩张，诱导市中心和交通轴沿线的土地利用，同时注意提高中心街衰退地区的居住密度和人口密度。另一方面，注重推动从自驾车出行为主向公共交通出行为主转变，在持续改善公共交通的便利性的基础上，逐步消除市中心的私家车[24]。

6 紧凑的都市圈发展模式及其分工协作机制，夯实了日本分区用地的空间结构优势

都市圈模式是人多地少的国家为了追求发展的效率并容纳较多的就业人口而不得已选择的城市化模式，它既是大中小城市网络化发展的重要空间整合模式，又是人口密度较高的国家实现城乡融合发展的有效途径。日本政府非常重视工业化和城市化进程中的规划控制，在政府的主导下，日本选择了发展大中城市为主的城市化道路和都市圈式的城市空间布局模式，形成了多中心、网络化的紧凑型都市圈发展格局，铸就了土地集约利用的空间结构体系，使日本成为全世界土地利用效率最高的国家之一，而东京都市圈又是日本土地利用集约程度最高的区域。日本三大核心都市圈的平均人口密度是全国平均人口密度的3.6倍多，其中，东京都市圈的核心圈（一都三县）的人口密度是全国平均人口密度的7.7倍以上。人口集聚与产业集中相结合，带来了城市的集群发展和土地资源的集约利用。东京没有单纯“摊大饼”式地被动外延，而是以放射状、大容量轨道交通为依托，主动沿轨道交通站点（多为过去的小城镇）建设居民区，并为之提供高标准的生活服务、社会文化和治安配套[25]。

为了发挥每块土地的最大价值，日本的地上地下空间都得到了充分的利用。一方面，日本非常重视城市土地的立体混合式开发与利用。日本是一个多地震的国家，建筑高度一直以来都受到严格的控制，而随着建筑抗震结构技术的不断进步，建设高度限制逐渐放宽。日本政府通过提高地上建筑的容积率等手段，挖掘地上空间开发潜力，形成网络状、立体化的城市空间开发利用体系。如日本大阪居住用地容积率平均在2.5～4.0左右，切实提高了建筑体量，极大地缓解了人多地少的用地矛盾。另外，日本政府提倡土地的混合利用，将地上空间的居住、休憩、商务等功能结合在一起，形成多层次、多功能的复合土地利用模式，包括以居住为主的复合用地模式、以工业为主的复合用地模式、商业办公复合用地模式等，促进土地高效复合利用。

日本对开发区用地有极为严苛的开发条件限制，通过提高建设用地投资强度、加大劳动力投入，来增加单位工业用地的产出效益。同时，日本将以集约型、高密度为特点的“楼宇经济”的效益推至极致，通过规划引导，形成了资本密集、劳动密集、知识密集、较少资源能耗的袖珍型开发模式。如在日本的东京，通过建设汇聚金融、物流、软件、中介等现代服务业的知识密集型建筑，并鼓励传统工业园区通过产业改造，形成知识密集、能耗较低的现代服务业园区，既符合城市土地集约利用的要求，又是产业结构升级和转型的必然结果。据统计分析，1963～1973年是日本以重化工业为主的工业化中期，工业用地的集约程度较低，工业用地的平均产出为470.6亿日元/km2；1974～1990年日本进入以知识密集型产业为主的工业化后期，通信、金融、运输、流通等服务业逐步壮大，工业用地的平均产出上升至1392.2亿日元/km2；1991～2001年是日本以第三产业为主导的后工业化时期，金融与高级专业服务业的发展成为其典型特征之一，工业用地的平均产出又增加到2128.6亿日元/km2[11]。

另一方面，日本也注重地下空间的开发与利用。由于地下空间的开发不仅与地上空间开发密切关联，而且对提升城市空间容量、解决城市土地短缺以及城市可持续发展均具有重要影响，因此，日本将地下空间的开发利用纳入城市总体规划和土地利用总体规划之中统筹考虑。1927年，东京都建成了全国的第一条地铁；1955年后，日本全国逐渐掀起兴建大型地下街的风潮，截至2010年已在26个城市建造地下街140余处，日进出地下街的人数达到1200万人次。按城市地下空间的使用功能来分，2008年东京用于交通运输的地下空间约占55%，用于公用事业的地下空间约占8%，用于其他服务的地下空间约占37%。东京地铁线路的最大开掘深度也不断加深，1960年只有16m，1970年约为35m，1982年约为40m，2000年达到49m[26]。目前，日本的地下空间开发形式丰富、主体自由，如政府主导建设的地铁和大型地下共同沟、公共交通换乘站，政府以土地权入股、企业出资合作开发的公共地带地下项目，企业独资修建的地下商业街、停车场等，拓宽了土地集约利用的空间和维度。

7 多功能性强和附加值高的都市农业开发机制，彰显了日本农地复合利用的超前意识

日本的都市农业缘起于土地城市化快速扩张时期，都市区域内残存下来的小块、零散的农业用地，即“箱子田”或“格子田”。虽然这些地块面积较小，多呈点状或片状分布，但由于土地使用灵活，加之重点发展附加值高的蔬菜、花卉和果树等园艺型农业，且自动化、智能化和设施化水平较高，因而形成了集约度和生产率高、多功能性强、产业化程度高和市场竞争力强、经济效益高的农业，不仅提升了都市区域内小块、零散土地的产出效率，而且实现了生产空间、生态空间和生活空间的调和。如东京的都市农业，其单位耕地面积上的农业劳动时间是日本平均水平的3倍，单位耕地面积上的农业固定资本投入是日本平均水平的1.79倍，单位耕地面积上的农业净产值是日本平均水平的1.87倍[27]。目前，在耕地面积减少和农业劳动力老龄化和高龄化的背景下，高度技术集约型和高附加值的设施农业和环境保全型农业是东京都市农业发展的重要方向，体验农园、休闲农园、教育农园已成为东京都市农业开发的高级形态。

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The main approach in Japan to intensive land utilization

SHI Yi-Shao1, SHI Ling-Yu2
(1. College of Surveying and Geo-Informatics, Tongji University, Shanghai 200092, China; 2. Department of Comprehensive Policy in International Relations, Nihon University, Shizuoka 4110044, Japan)

Against a background of resource constraints, the intensive utilization of land is an inevitable consequence of urban and rural development. This paper summarizes Japan's experience of intensive land utilization, by revealing the main processes of growth via a literature review and a normative analysis. Our results show that Japan's main mechanisms of intensive land utilization include: a comprehensive multi-level legal system and its supervisory mechanisms; the combination of short- and long-term comprehensive and specialized planning and development, along with a combination of rigid and flexible approaches to maintaining dynamic adjustment mechanisms; a “public interest first” concept, and its application to the safeguarding of lands and communities; a coordinated responsibility consciousness and its interactive mechanisms; development and promotion of a “circular city” through intensive urban development; a compact development model for metropolitan areas and the division of labor and coordinating mechanisms; a versatility and high value-added approach to urban agricultural development. The purpose of the study was to further perfect mechanisms of development and to improve the efficiency of intensive land utilization of both urban and rural lands in China, by reference to the experience of urban and rural development in Japan.

land intensive utilization; forming mechanism; Japanese experience

F301.24

A

2095-1329(2015)03-0021-06

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.03.005

2015-07-05

2015-07-20

石忆邵(1963-),男,博士,教授,博导.主要从事城市与区域经济,土地资源管理,城市地理信息系统等研究.

电子邮箱: shiyishao@tongji.edu.cn

联系电话: 021-65981085

上海市规划和国土资源管理局科研项目:上海市未来土地利用趋势及生态空间效应分析