法院定案权去行政化的现实思考

黄贤宏　张颖璐

〔摘要〕 司法权力运行机制改革是全面深化改革的重要任务之一，进一步深化司法改革是推进法治体系建设的坚实保障。院、庭长审批制改革关系到审判权尤其是定案权的归属，是法院去行政化改革的主要抓手，对实现司法独立和司法公正具有深远意义。当今法治环境下，院、庭长审批制的存在有现实因素和体制背景，其存废将是一场渐进式的改革进程。因此，在承认审判权和审判管理权相对分离的基础上，设定院、庭长审判管理权的行使范围和方式、合理设定审判权和审判管理权的相应责任，是院、庭长审批制改革的阶段性策略，建立主审法官责任制并赋予其新的内涵，则是法院定案权去行政化的长远目标。

〔关键词〕 去行政化；司法权力运行机制；审判权；审判管理权；主审法官责任制

〔中图分类号〕DF82 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2015）05-0092-06

法院是重要的法律实施主体，诉讼程序是程序法治精神的集中体现，审判是重要的法治文化传播方式，进一步深化司法改革是推进法治体系建设的重要保障。〔1〕审判权运行机制改革是新一轮司法改革中最早提出的司法改革任务之一，其中一项重要目标就是要“让审判者裁判，由裁判者负责”。然而，行政化是影响法官公正行使审判权的重要因素，行政职级化的法官，使得法院带上了浓厚的行政色彩。当法官有了官阶，有了行政上的隶属性，管理与被管理形成的微妙关系，有可能影响审判工作的独立性。因此，司法去行政化势必成为改革路上必须逾越的一道坎。

一、现状：院、庭长审批制是司法行政化的微观折射

院、庭长审批制是指所有的案件在独任审判员审理或合议庭评议之后，在做出判决前，主审法官先将案件审理的具体意见上报主管的行政业务领导，如庭长或副庭长、院长或副院长审查决定的一项制度。这一制度的存在表明我国司法裁判的生成方式，具有“多主体、层级化、复合式”的特点。①院、庭长审批制度是行政审批在司法裁判决策上的体现，其存废立新关系到审判权尤其是定案权的归属，决定了法院内部各主体和层级以何种方式参与审判活动，是建立符合审判客观规律和现实条件的审判运行机制的重要环节。

院、庭长审批制在长期变化发展过程中呈现出不同的样态。1990年代末以前，各地法院在定案权设置上行政化色彩浓郁，定案需要经过副庭长、庭长、主管院长的层层汇报审核，合议庭等审判组织的定案权容易被忽视，在审判活动中的独立作用难以发挥，“审而不判、判而不审”现象较为严重。直至1998年，时任最高人民法院院长肖扬在全国高级法院院长会议上明确提出：“要改变每个案件都层层审批的做法，逐步扩大合议庭和独任审判员的职权，逐步做到除重大、疑难案件由审判委员会讨论决定外，其他案件均由合议庭审判，逐步做到庭长、院长不审批案件。”随后，《人民法院第一个五年改革纲要》发布，《人民法院审判长选任办法（试行）》、《关于人民法院合议庭工作的若干规定》、《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》等司法文件相继出台。根据文件精神，一般情况下，合议庭评议意见一致或形成多数意见的，有权直接作出裁判，裁判文书由审判长签发。上述改革的目的是希望合议庭的审判职权能够进一步明晰，也取得了一定成效。但在一系列还权于法官和合议庭的实践操作中，也出现了部分案件审判质量不高、个别法官违法裁判等问题，逐渐暴露出监督制约机制缺失的弊端。此后，随着市场经济的迅猛发展，社会以及民众对司法有了新的期待和要求，司法政策也随之发生了变化。在审判权运行上，出于对裁判结果更为谨慎的考量，法官、合议庭的定案权从“放权”转为“收权”，签发案件的权力重又回到了院、庭长手中。笔者以某中级人民法院部分民事二审案件定案机制的审判实践为基础，佐证院、庭长审批机制的司法改革现状：

该院于2011年开始逐步探索建立民事二审案件定案规范，2013年出台了《进一步明确审判长、副庭长、庭长以及分管院领导在案件处理过程中的职责的规定》，根据这一规定，结合审判实务，主要有以下几种定案方式：（1）案件调解或撤诉结案的，由审判长签发；（2）经合议庭评议，对案件形成的统一意见为维持原判的，原则上由审判长签发，特殊情况下，审判长可报请庭长签发，由庭长根据案件情况决定报分管院长签发；（3）经合议庭评议后形成多数意见的，报庭长审批，并报分管院长签发；（4）经合议庭评议后，统一意见为发回或改判的，由庭长审批后，报分管院长签发；（5）审判长、庭长担任主审法官的，由庭长或分管院长签发；（6）系列案件，重大、疑难、复杂案件，由分管院长签发，对于重大、疑难、复杂案件，由分管院长决定是否提交审委会讨论。如上，该规定已尽详尽，也体现了院、庭长审批权在定案权上的克制，但仍存在以下定案权上的空白：第一，无论是哪种合议庭意见或者裁判结果，都有可能需要分管院长最终审批；第二，对院、庭长审批案件的范围规定仍不够清晰，有可能加大院、庭长主动“过问”案件或审判长主动“呈报”案件的随意性；第三，对于一个无任何行政职务的普通法官而言，定案有可能需要经历审判长、副庭长、庭长审核，最终再由分管院长签发，程序较为繁琐。

笔者随机抽取了该院近三年1000件民事二审案件作为分析样本，经统计显示笔者以非行政领导职务法官为例，对近三年有关数据进行统计分析。：民事二审案件维持率为62.4%，其中24.2%的案件由院、庭长签发；合议庭意见一致维持的占维持案件数的59.4%，在这些案件中，仍有4.5%的案件由庭、院长签发；民事二审案件发改率为6.1%，全部由分管院长签发。以上统计数据表明：第一，有将近1/3的案件，定案节点在合议庭之上；第二，院、庭长的倾向性意见在案件处理中仍占据较为重要的参考作用，院、庭长的意见改变合议庭意见的案件，合议庭的复议意见原则上尊重领导意见。第三，因案件数量逐年上升，院、庭长忙于大量的批案工作，无暇作为承办人直接审理案件。缺乏对具体案件的实际体验，局限了这些资深法官在审判能力上的提升空间，大部分院、庭长已成为职业批案人。

二、剖析：定案权归属的博弈与取舍

尽管前述中院在定案机制的设置上较为符合当前的司法现状，但在一部分民事二审案件的定案权上，仍不免出现了合议庭定案权缺位，院、庭长定案权扩张的现象。对院、庭长审批制的诟病焦点主要在于一些标的小、法律关系简单，定案技术含量并不高，合议庭完全有能力在查明案件事实，准确适用法律的基础上作出终裁的民事二审案件。一份加盖了法院公章，有全体合议庭成员署名的裁判文书，有可能既不能体现法院这一机构的意志，也不体现合议庭的共同智慧。这种现象背后的原因究竟如何？笔者拟从现阶段司法环境下，院、庭长审批制无奈而尴尬存在的现实原因和制度原因加以分析：

（一）“让权”与“收权”的现实原因：需求抉择

首先，法院内外因素交织的“影响力”。依法治国要求法院在案件的审判结果上符合法律效果和社会效果的“双效”统一。很多案件之所以迟迟难以下判，单纯从事实和法律的角度考量，难度并不大，久拖不决的原因已非案件本身，更多的是人为因素，如当事人信访压力、越权的“监督”、政府领导的“关心”，还有种种人情世故的压力。合议庭是行使审判权的基本组织，也是享有审判权的最基层组织，有时很难从“社会效果”的高度定案，只能就案论案。并且，当事人信访件、领导批示件也都最先由院、庭长获悉，再辗转至主审法官手中，院、庭长往往比主审法官、合议庭更早发现案件事实之外的因素。与此同时，各个法院为了保障审判质量，均设有对主审法官和合议庭的错案追究制度，一旦被认定为错案，主审法官和合议庭均要承担错案责任。由此产生了主审法官和合议庭主动将定案权“让渡”给院、庭长，以减轻自身责任和压力的现象。尤其是遇到一些“有苗头”的案件，主审法官为了避免承担责任，更愿意层层上报请示，在征求分管院长的意见后，再在该意见基础上拟定裁判文书。反观院、庭长层面，随着近年来社会对司法的关注度逐年上升，党政机关也不断加大对法院审判工作的重视程度，能动司法、司法惠民等又将法院推到了政府工作的同一战线。“权力在法官、压力在法院、责任在院长”让很多法院领导面对审判工作慎之又慎。与此同时，社会普遍关心的涉诉信访问题，又为院、庭长的工作设置了新的桎梏。最高法院出台的《关于进一步推进涉诉信访工作机制改革的若干意见》，对化解涉诉信访提出了更高的要求。院、庭长在完成司法审判任务之外，还要做好社会稳定工作。有些地方法院领导明令，谁办的案件成为涉诉信访案件，就由谁负责消除信访因素和隐患；更有甚者，还作出“不化解信访，就别再办案”的规定。因此，院、庭长不得不更多地介入个案裁判，以期降低审判工作的出错率和涉诉信访的发生率。

其次，考核晋升的“双刃剑”。法院内部法官职业晋升渠道狭窄已是众所周知的事实。目前有的法院在一般干部选任上仍采用民主推荐加领导投票的选拔方式，领导投票的权重系数较大。一些法官为了在职务晋升环节得到领导支持，在案件的处理上，尽量和领导保持一致，避免与领导唱反调。同样的，考核晋升压力也是院、庭长的不可承受之重。审判工作是法院各项工作的重中之重，在引入审判质效数据评估系统后，质效数据成为评判审判工作优劣的重要标准。指标和排名往往成了院、庭长工作效果和工作能力的直接体现。最高法院出台的《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定（试行）》，又将行政追责制运用到对院长、副院长的考核上。对于院长而言，缺乏对案件的第一手资料，却要让其对院内少则数十个，多则数百个法官承办的所有案件负责，的确勉为其难。因此，院、庭长利用行政管理权，以加强审判管理的方式管住审判权，尤其是一些重要案件的审判权，以提高审判质效并抑制腐败，是其不得不采取的管理方法。

最后，人员素质的“长短板”。实践中，主审法官、合议庭向院、庭长呈报案件情况的主要方式是审理报告以及合议意见，审理报告、合议庭笔录的制作质量直接决定院、庭长对案件的了解程度，法官素质又直接决定这些书面报告的良莠。然而，现阶段我国法官的整体素质仍有待提高。尽管近几年考入法院的多为具备专业素养的法学毕业生，更不乏博士毕业生进入法官队伍，但有些青年法官缺乏社会实践经验，懂法律却不懂业务的劣势较为突出。反观大部分院、庭长的职业素质，很多人在走上行政领导岗位之前，都是审判经验丰富的资深法官，对案件有相当的直觉和敏锐度。当法官撰写的审理报告、出具的合议庭意见难以反映案件全貌时，院、庭长为了了解案情，不得不要求法官作进一步汇报，甚至“越俎代庖”提出处理意见。实践证明，院、庭长的很多意见是经得起检验的，而有些合议庭意见却因为法官审判知识、技能的缺乏，有失偏颇。因此，若法官的审判能力得到提高，审理报告详尽，法律分析透彻，合议庭意见言之有理，法官的意见基本上会得到院、庭长的尊重。

（二）“让权”与“收权”的制度原因：法院体制行政化

一直以来，我国法院系统与行政机关适用同一体制模式——行政科层制。行政机关之所以适用这一体制，是为了实现行政管理自上而下的统一性和行政权力行使的效率性，因而行政机关内部必须保持上下级之间的服从关系。法院系统与行政机关性质有别，不能照搬照抄行政机关的体制机构和运行方式，否则法院内外部都有可能被行政级别“格式化”，最终导致“机关化”。目前，我国法院系统行政化特征比较明显。法院外部的行政化表现在法院相互之间通过考核、监督、工作指导等形式演化为带有行政色彩的上下级法院。法院内部的行政化则表现为，按照案件性质和工作性质，设立立案庭、刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭、办公室等庭室。法院各庭室无论是从事综合后勤工作，还是从事审判工作，每一个人都纳入统一的行政等级体系之中，审判员有副科级、科级、副处级、处级、副厅级、厅级等等之分，法院的其他工作人员也同样有相应的行政级别。诚然，在中国现行司法体制下，法院内部的确存在复杂的司法行政事务，对于这些司法行政事务，法院只能按照行政权行使的原则进行管理，难以遵循所谓的司法裁判规律。可以说，在司法裁判领域适用的有关原则和理念，很难被直接运用到法院的司法行政管理事务上面。同时，法院院、庭长在行使司法行政管理权的同时，也恰恰具有法官的身份，并可以对各种案件行使审判权，他们行使审判权的方式并不仅仅是参加合议庭进行审理，还可以像行使司法行政管理权那样，通过听取法官的汇报、审查裁判文书、考虑案件影响和裁决效果等形式来行使针对司法裁判事项的行政审批权。可以说，法院内部在司法裁判方面始终挥之不去的行政裁决方式，院、庭长对合议庭或独任法官的裁决所拥有的审核权、签署权和改变裁判权，可能是导致法庭审理程序和合议庭裁决被架空的主要原因。〔2〕

三、出路：现阶段定案权去行政化的构想

完善司法人员分类管理制度、建立法官员额制、健全司法人员职业保障制度、推动省以下地方法院人财物统一管理，这些改革的重点就是为了解决法院司法行政管理职能与司法裁判职能严重混同的问题，提高法官素质，确保司法独立。但司法改革是一个渐进的过程，不可能一蹴而就。在现有体制下，法院仍是统揽型政治体制中的一个特定职能部门，法院的完全“去行政化”在短期内尚难实现，院、庭长的行政管理职责还将在一段时期内存在。与此同时，法院的司法审判职能赋予了院、庭长“一岗双责”的身份，其在作为行政领导的同时，也是享有审判管理权的业务领导。审判管理权是法律法规或司法规范性文件授权法院审判委员会、院长、庭长行使的，以科学合理配置审判资源，组织、规范、指导、协调、监督、指挥和控制审判行为等为主要手段的，以服务和保障审判权正当有序运行为目的的一系列权能的综合。〔3〕审判权与审判管理权都是法院司法权的体现，是一种权力的两种表现形式，但二者来源不同，审判活动的基本特点和内在要求是亲历性、程序性、庭审与裁判的统一性，而审判管理则着重表现在对审判活动的调控与监督。因此，审判权和审判管理权在作用领域、行使方法以及运行机制上也有所区别。基于审判权和审判管理权之间的共通交融性，长期以来，法官、审判组织所拥有的审判权，以及院、庭长基于对审判权的管理而产生的审判管理权，在具体的运行上经常相互混同、此消彼长。目前院、庭长审判管理权的主要表现形式仍停留在对案件实体处置所作的“层级管理”上。①定案权作为审判权的关键内容，如何在承认审判权和审判管理权相对分离的基础上，找到审判权与审判管理权界限和互动的平衡点，抑制审判管理中行政元素的过度活跃，管理机能的超限度发挥，保证审判独立，才是目前中国司法改革语境下，法院定案权去行政化的解决之道。

首先，设定院、庭长审判管理权的行使范围和方式。院、庭长对案件的审批是当前院、庭长行使审判管理权的主要方式，也是审判管理权行政化色彩最浓的部分。案件审批制度的设立初衷在于强化监督、遏制司法腐败、约束法官自由裁量权，但运行过程中却始终难以摆脱“监督者由谁监管”的质疑之声。并且，由于所有的案件审批都发生在法庭审理之外，无法维持最基本的公开透明性，也难以受到控辩双方的直接制约，院、庭长滥用自由裁量权的方式更为隐蔽。因此，应严格限制院、庭长审批制中的行政干预因素，并逐步减少乃至废除这种干预，使审判管理权真正起到保证审判活动合法、公正、高效的作用。主要手段可以包括以下三点：第一，明确院、庭长行政指导的范围。审判管理应强化流程和程序管理，加强对审判进程的监督，淡化实体性管理。对于那些需要法官做出事实认定和价值判断的审判“核心问题”，院、庭长的审判管理权一般不应介入。对某些需要介入的“重点案件”，应当明确限制其范围，防止审判管理权的随意性。此外，可逐步取消庭长的案件签批权，保证审判权的公正高效。第二，限制院、庭长行政指导的方式。院、庭长对审判组织的裁判意见主要起到确认、加固、支持的作用，只在特定情况下，按照法律允许的方式，才能对审判组织的裁判意见提出异议或者改变审判组织的意见。院、庭长审判管理权介入审判权的方式主要采用合议方式，即采用“审判长联席会议”或类似院、庭长参与案件讨论会的形式，对于复杂、疑难案件，院、庭长可以提出裁判理念、办案思路、审判程序、法律适用、案件流程等方面的咨询意见。限制院、庭长对案件听汇报、作指示的行政性做法，对不同于合议庭的意见要有书面记录，说明法律理由，做到“有行必有据，有为必留痕”。第三，在对个案审判实体的影响上，院、庭长的审判管理权应从直接干预转为间接引导。如采取案件流程管理、案件质量评查、审判绩效考核，减少审判管理方式对案件审判过程的干预，从对程序、判后评价及人事考核的管理上，发挥对个案实体审判的间接导向作用。

其次，合理设定审判权和审判管理权的相应责任。第一，明确法官审判权和院、庭长审判管理权在定案责任上的分配。责任界定与责任追究制度的合理设定与实施，是形塑权力运行机制的关键要素。〔4〕区分二者责任的前提在于区分工作重心。法官的工作在于证据审查、事实认定，并据此对一般案件作出实体处理。若在证据审查、事实认定以及程序上出现问题，对案件的实体处理和法律适用有错误的，应由法官承担错案责任。院、庭长的工作偏重于案件的审判管理，若院、庭长基于监督指导职责对案件的事实、法律问题介入处理并提出处理意见和要求的，应承担审判管理责任。这种审判管理责任具体体现在：在各类案件的事实认定、法律适用方面出现明显的、以必要关注即可发现并纠正的错误的，院、庭长应承担相应管理责任；在诸如决定回避、超审限监督等审判管理权行使的程序监督范围内出现错误的，由院、庭长承担审判管理责任。在错案责任追究上，若错案的发生系院、庭长的意见改变合议庭意见的，原合议庭意见正确的，由院、庭长承担全部责任。第二，错案责任追究制度实施的原则和限度。司法具有复杂性和判断多元化的特点，对于上级法院的改判发回案件，一律认定为错案是不科学的。法律的合理性又要求一个“合理的人”在特定约束条件下，实施“合理行为”，如对可能致错因素的必要关注，社会行为的必要谨慎等。因此，错案责任追究也应具有一定的合理性，也要求重视特定职责在致错问题上是否实施了合理行为。如负有审判管理职责之人，对普通案件的审判管理责任有限，只有在明显的、应当关注的致错问题上失职，才需承担责任。何为“明显”和“应当关注”的问题？笔者认为，院、庭长通过汇报或其他途径，发现有问题苗头的案件，需重点管理；另外，对于审判经验较浅或审判技能较差的人员，对他们主审的案件，也需特别关注，防止出错。

最后，定案权去行政化的制度取向——建立主审法官责任制。司法工作的基础，在于一线司法人员的素质、责任心，以及他们所作出的维护司法公正的努力。尤其是审判活动，在程序的展开中获得的对案件的认识、由亲历性产生的法官心证、由相对制度与辩论方法所形成的案件处理意见，只能有效产生于审判一线。因此，法院工作的重心无疑应当是强化基础，即保证一线审判法官的基本素质，强化其责任心，赋予其荣誉感，提供必要的审判条件，使其能够负责任地审理和判决案件。早在1990年代，我国曾尝试探索审判长选任制模式，直至2012年深圳福田区法院启动审判长负责制①，法官职业化改革之路并非一帆风顺。审判长负责制改变了审判格局，提高了法官的办案积极性，实现了审理权和判决权的合二为一，有利于实现司法裁判的职业化和专业化，具有一定的进步性。但在改革过程中也发现不少问题，如审判长直接从庭长、副庭长转变而来，其享有案件分配、人员调度、考核等权力，院、庭长的案件审批权转身成了审判长的审批权，合议庭里的普通法官只是审判长的助手，居于从属地位。这种将合议庭和审判长固化的形式，实际上只是创设出了“法官上的法官”，审判长成为合议庭实际领导的模式，并未完全跳出审判权行政化的怪圈，也与审判长负责制改革的核心——“放权”逐渐悖离。然而，每个法官都是独立的，在审理和判决一个案件的过程中，法官只对自己的良知以及对法官正义准则的理解负责，不受同事以及领导的干预。因此，让具有行政级别的法官脱去行政外衣，成为办案法官，从法院管理者和领导的角色回归到裁判案件的本来属性，这既提高了办案效率，也大大激发了其他法官办案的积极性。〔5〕只有审判管理去行政化，才能使“审判生产力”得到真正解放，主审法官责任制模式恰恰符合了这一改革需求。“主审法官责任制”的提法并不新鲜。1993年4月，上海市杨浦区法院就曾以该提法作为改革的口号，试行至同年底。2011年，“主审法官责任制”重又被提上改革议程，北京市石景山区法院率先将主审法官责任制模式的构建作为全新的审判机制改革方向。随后，陆续有其他法院加入主审法官责任制改革试点。2014年4月，江苏省高级人民法院发出《开展审判权运行机制改革试点工作的通知》，指出开展试点的主要任务是努力消除审判权运行中的行政化因素，实现让审判者裁判；明确独任法官、合议庭办案责任，完善责任追究机制，实现“由裁判者负责”。2014年8月发布的《上海市高级人民法院司法体制改革试点工作实施方案》中也明确提出，完善以审判权为核心、以审判监督权和审判管理权为保障，权责明晰、权责统一、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制，落实审判责任制，让审判者裁判，由裁判者负责。合议庭审判模式由主审法官担任审判长，配备与合议庭工作量相适应的审判辅助人员。主审法官作为审判长参与合议时，与其他合议庭成员权利平等。

新的历史形势下，主审法官责任制已被赋予了新的内涵，笔者拟对具体细则提出以下三方面建议：第一，确立主审法官（审判长）选任原则及其责任是构建主审法官责任制的前提。以上文件中确立的主审法官责任制，并未废除审判长，而是由主审法官担任审判长。从国外经验看，国外合议庭的审判长并不是从现任法官再选择一次，而一般是按照年龄或者资历的深浅来确定人选。〔6〕我国在法官的选任上，要彻底改变依照行政级别高低横向对应法官资格等级的选任方式。明确审判长的权力和责任界限，在确定案件主审法官（审判长）后，确保审判长的职责与庭长职责彻底分离。在合议庭组成上，采用“扁平式”的审判权利模式，让每一位法官都拥有独立的审判权。〔7〕在出现错案需要追究责任时，应遵循责任自负原则，即在评议案件时，发表正确意见的不承担责任，发表错误意见导致案件错判的多数成员分别承担责任，合议庭个人的其他违法违纪行为由直接责任个人承担。主审法官责任制在责任承担上的设计理念应符合“扁平式”审判权力模式、保障法官独立审判权的应有之义。第二，明确审判小组成员分工是构建主审法官责任制的基本内容。通过对案件审理过程中涉及的事务进行分类，将工作人员分为法官、法官助理、司法辅助人员。法官作为审判工作的组织者，庭审活动的协调者，案件质量的保证者，其主要职责为：指导举证、负责主持庭审、居中评判、依法裁判、审核签发文书、审核调查笔录和庭审笔录、判后答疑，并对案件的审判质量承担全部责任。法官助理的主要职责和任务在于辅助法官进行程序性事务处理，包括调查取证、送达、接待当事人和律师、采取保全措施、组织调解、组织证据交换、安排开庭等庭前准备性工作，还包括保全措施期限管理、拟定法律文书、文书生效、主动执行等工作事项。法官助理按法律规定和法官的要求开展工作，并对法官负责。司法辅助人员即书记员的工作职责主要是庭审记录并办理案件的上诉、移送、归档等。〔8〕第三，建立激励培养机制是构建主审法官责任制的根本保障。以前审判权改革缺乏实效的原因之一就是缺乏对法官待遇保障的重视。法官政治待遇和物质保障不配套，权责不统一，法官素质跟不上，没有了庭长把关，案件质量反而出现下降。因此，采取适当的激励机制和建立良好的职业培养体系，能够激发法官的工作热情，强化责任心，同时增长职业技能，防止职业倦怠，确保审判质量。比如，建立与法官单独职务序列相配套的薪酬制度，按照法官等级确定薪酬标准，在现有工资基础上，实行法官的定期增资制度；建立法官定期培训制度，法官遴选委员会应定期对法官职业技能进行考核，建立和完善法官晋级制度。

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（责任编辑：何进平）