我国现行选举制度视域下流动人口选举困境研究

王俪洁

（黑龙江大学，黑龙江 哈尔滨 150080）

我国现行选举制度视域下流动人口选举困境研究

王俪洁

（黑龙江大学，黑龙江 哈尔滨 150080）

参与选举的权利是我国公民依法享有的一项极为重要的政治权利，但长期以来，由于各种各样的现实原因，许多人的这一基本权利并没有得到完全得到实现。本文所关注的，是我国改革开放以来，伴随着我国经济的高速增长而在近30年逐渐形成的数额庞大的新型群体——流动人口选举权的保障问题。我国大约有2亿以上的流动人口，但这些人并未享受到应有的选举权利，这不但是对未能行使权利的公民本人的严重伤害，同时也对和谐社会的建设和依法治国方略的推进形成了严重的阻碍，因此，有必要对这些不和谐的现象进行深入研究，以期找到其产生的根源，探讨解决方案。

流动人口；选举制度；选举权利

一、流动人口选举权利行使的困境

流动人口主要包括农闲时进城务工的农民工群体、在异地求学的学生群体和短期旅游的游客群体等组成，而这其中，最值得关注的是农民工群体，他们的劳动铸就了社会繁荣的基石，我们在享受他们辛勤劳动的成果时，应该注意到他们选举和被选举权利的缺失问题。

（一）我国流动人口中选民群体的界定及形成原因。

1.我国流动人口中选民群体的界定。

到目前为止，我国并不存在明确的关于流动人口的统一法律定义，被普遍认可的一种定义是：拥有固定的户籍而因为外出务工、学习、旅游或者探亲等原因离开原来的户籍居住地，改为或长期或短期的在异地居住的人员，可以称之为流动人口。一般来说，流动人口的流动方向比较固定，他们中的大部分都是在经济力量的牵引下，从贫困边远的农村流向经济富庶的城市。在这个庞大的群体里，年满十八周岁并且没有因为触犯法律而被剥夺政治权利的公民主体，符合我国选民的身份要求，共同组成了我国的流动人口选民群体。农闲时进城务工的农民工、在异地求学的学生、短期出差的公务人员、旅游者和异地就医的患者等都属于流动人口，但其中数量最多的、也是在政治上最无助的是农民工群体。

2.我国流动人口的形成原因。

其一，生存发展和就业的需要。人活着首先要满足自身生存，满足温饱后会要求更高层次的物质享受和精神层面的追求，由此产生了流动人口最主要的两大群体——农民工群体和在外求学的学生群体。

其二，国家整体的政策影响。国家政策拥有极为庞大的政治层面上的推动力量，它对经济建设产生强大的反向作用效果。为了振兴某一地区的经济，国家往往通过政策规划当地的基本设施建设，如高速公路、高速铁路的建设等，而这些建设工作必然要招募大量的劳动力，从而促进了劳动人口的流动。

其三，户籍制度的推动。我国的户籍制度十分特殊，与世界其他国家迥然不同，可以称得上是中国独有的特色制度。这薄薄的一个小册子中，不仅详细记载了每个人的基本信息，同时更是一种身份的象征。因为城市人口和农村人口的不合理区分，造成了我国社会的许多不公平现象的发生。户籍可以说是用一张纸就决定了人们在就业分配、医疗保障等各种社会资源分配上的巨大差距，原本应该是人人平等的法定公民身份也变得形同虚设。然而，为了摆脱贫困，农村人口必须背井离乡，放弃诸多权利进城务工，导致我国农村出现了极为严重的“人户分离”现象。

（二）我国流动人口选举权利行使的困境。

1.我国流动人口的参选方式。

根据我国法律的规定，流动人口参选的途径有：其一，有条件的，应该尽量返回其户口所在的地区参加本地选举；其二，对于没有条件回乡参选的，如果能得到原户口所在地的选举委员会的认可，可以通过书面委托的形式，将原有的选举权交由亲属、朋友等代为投票；其三，想要在目前居住的地区参加选举，必须取得相关部门出具的本地选民资格证明。

虽然我国近二十年来的公民参选比例总体处于上升状态，然而，这其中流动选民的参选比例一直偏低，增速缓慢，这从侧面可以反映出我国流动人口参加选举的阻碍还是很多的。

2.我国流动人口在原户口所在地行使选举权利的困境。

事实上，有极高比例的一部分流动人口本人从来没有参加过选举，同时他人代替其投票的过程也不尽合理。曾经有研究者对广东、浙江和苏州等地流动人口选举权利行使情况进行过深入调研，当被问到“你是否参加过选举？”时，结果显示 59.1%的被采访者从来没有这种经历，另外40.9%的被采访者虽然参加过，但基本都是以亲戚朋友代为投票的方式进行的，至于选票投给了谁就不得而知了，毫无知情权可言[1]。

造成这种现象的原因是：为了能够保证表面上的高参选率和高投票率，形成一种高参与度的错觉，户籍所在地的选举机构积极主动地将本地的外出务工人口登记为选民，巧妙地安排和支配这些“空白”选票，填上他们内定好的姓名，选举权利就这样在流动人口毫不知情的情况下“被”行使了。同时，各地在选举实践的过程中，都在不同程度上存在着对流动人口的委托投票进行违规操作，选举机构监守自盗、把控不严甚至操纵选举的现象。

由此可以看出，选举权是一种拥有极强私有性质的公民权利，简单的委托投票根本不能反映出流动人口的真实愿望，更多的则是造成流动人口选举权利的行使变得流于形式，缺乏实质效果。

3.流动人口在现居住城市行使选举权利的困境。

有学者在广州和南京等流动人口聚集地进行的一个调研报告显示，更多的流动人口并不愿意返乡参选，而是希望能在现居住地参政议政[2]。然而，在具体操作的过程中，这些看似简单的愿望依然是那么的遥不可及。

最先提出支持流动人口在本地参选并为之顶住压力进行艰苦探索的是浙江省的义乌市。义乌市修改了原有的选举政策，制定了更有利于外来人员参加本地选举的新政策：义乌市的流动人口，只要符合“在本地生活期满一年，并拥有户口所在地颁发的“中华人民共和国选民资格证明”这样简单的条件，就能够拥有跟当地人同等、平等的选举权利。“2001年，义乌市首先开辟了大陈镇、廿三里镇和城西镇三个试点，动员了7699名流动人口参与当地镇政府的人大选举，其中选举出10位农民工人大代表”[3]。

义乌的成绩是可喜的，但我们也必须看到，能够采取义乌市政府那样的举措的地方政府毕竟还是少数，更多的城市并不愿意为了外地人付出辛苦，地方选举政策的改革要受到我国选举制度和户籍制度的制约，各地的选情条件也不尽一致，限制颇多。有些农民工在异地连生存都成问题，没有人会为了参加一场对自己来说可有可无的选举而专门请假回家去跑关系、开证明，选举成本的高昂和各地选举委员会对外出务工人员的消极态度，导致他们对于选举产生出付出和回报不成正比的失落感，最终只能无奈放弃。

二、流动人口选举权利实现路径的探究

尽管义乌市的流动人口选举模式结果并不是那么尽如人意，尽管我们探索的道路艰难曲折、阻碍重重、许多制度性的问题一时很难解决，但是流动人口的选举权利是必须落实的，这是和谐社会的需要、依法治国的需要、同时也是实现中国梦的需要。

（一）改革原有的户籍制度。

原有户籍制度的不合理因素是造成选举不平等的根源。只有加快对原有户籍制度的改革，尽快破除城乡户口的区别对待，将流动人口的政治权利与户籍制度完全分离开来，使选民登记制度和各地人大代表名额的设置变成以本地的常住人口数量为依据，才能真正地维护好流动人口的选举权利。

（二）改进人民代表选举制度。

1.设立流动人口群体的专职代表，培养农民工代表的全局意识。

各级地方人大可以设置一定比例的流动人口专职代表，以法律的手段约束其行为，建立与流动人口群体的紧密联系。同时，通过宣传教育，逐步提升他们的全局意识和责任感、使命感，制度上禁止人大代表因为私人原因擅自离职，避免选举资源的无谓浪费。

2.制定全国通用的选民登记制度。

我国的《选举法》在选民登记方面的规定十分宽松，造成了各地普遍根据本地的实际状况灵活处理，但这样却给外来流动人口行使和维护选举权利造成了很大的阻碍。因此，应该积极制定一套全国统一通用的选民登记制度，保证选举程序的合理化、合法化、规范化，同时也减少执行过程中的失误。

（三）改革原有的选举程序。

1.改革选区划分制度。

流动人口属于社会中的弱势群体，同时又具有特殊性，因此，不应该严格按照户籍所在地为主的原则来划分其所属选区：如果是在现居住地拥有固定工作的人，应该依照就近原则将之划分至所在单位的选区，与本地居民一同参选；如果没有工作，也应该依据就近原则将之划分至所属街道办事处的选区，平等地参加选举。总之，方法可以灵活多变，根本目的则是保障流动人口的选举权利能够正常行使，为他们的平等参选拓宽道路。

2.改革现行选民登记制度。

其一，可以采用选举机构的“自动登记”与流动人口的“主动登记”相结合的登记制度，最终的目的是平稳顺畅地过渡到全体公民“自愿登记”的轨道上来。之所以这样做，是为了让流动人口认识到选举是权利，而不是法律强加给任何人的义务，以此来提高他们的参选积极性；

其二，可以采用“网络登记”和“手工登记”相结合的登记制度，最大限度地发挥网络办公和现代科技的优势，这样不但能够减少选举资源的无谓浪费，而且能够推动选举过程的智能化、制度化和系统化，提高选举效率。

（四）完善司法救济制度。

我国对选举权利受到侵害时的司法救济制度相当欠缺，使流动人口的选举权利在受到他人侵犯时，总是遇到投诉无门的情况。设置专门的机构负责选举诉讼问题，不但有利于对流动人口选举权利的救济，而且对于完善我国宪法也具有重要的意义。可以参考西方国家的优秀经验，在各级人民法院下设立“宪法法庭”，专职负责审理公民的包括选举权在内的所有宪法赋予的合法权利受到侵犯而引起的各类诉讼。

（五）对流动人口参选给予经济支持。

为了鼓励流动人口暂时放下劳动工具，参与到选举等公民的政治生活中来，政府应该参照雅典公民大会的津贴制度，为流动人口参选设置专项经费，由国家和地方财政共同拨款，替流动人口承担一部分参加选举所需的成本，例如午餐津贴、误工补贴等，通过各种形式，支持流动人口积极地行使自己的选举权利，使之能够更好更快地融入社会的政治生活中来。

（六）增强流动人口参选意识。

流动人口大多来自农村，所受的教育不够充分，导致他们知识极度缺乏、民主意识和素质普遍偏低，进而对自己不自信，政治冷漠，参与选举的积极性偏低。为此，我们要下大力气去培养流动人口的基础知识、社会技能和政治智慧，提高他们的参政意识意识。可以通过媒体宣传、公益广告、组织夜校函授、定期开办普法知识讲座等方式，不断增强流动人口的社会责任感、参政参选的积极性和公民权利意识。

现如今，2亿的流动人口在我国人口总量中中占据着不小的比重，他们是我国经济腾飞过程中逐渐形成的特殊群体，实现和维护他们的选举权利是我们在推动依法治国方略进程中无法回避的问题，而如果能够妥善而完美地解决这个问题，将是我国社会民主和法治建设向前迈出的一大步。

为此，我们必须重新衡量我国原有的选举制度，正确处理流动人口选举权虚置和监督救济机制缺失等一系列问题，改革原有的户籍制度、选区划分制度和选民登记制度，制定全国通用的选民登记制度，完善代表名额的比例分配制度，为流动人口选举权利的实现提供适当的经济支持，培养他们的社会责任感、参政议政的积极性。

我国的户籍制度改革目前正在稳步发展，保障流动人口的选举权利依然任重道远。我们要对各地政府的新实践及时地进行系统地研究并不断总结经验和错误，将有益的实践和经验推广需要它的各个地区，让全国范围内全体公民的平等参选早日实现。

注释：

[1]参见傅丕毅.流动人口：政治边缘人[J].浙江人大，2005年，第5期，第16-17页.

[2]邓名奋.流动人口的选举权利思考[J].南风窗，2006年，第12期，第14页.

[3]邹树彬.关于义乌外来工当选镇人大代表改革探索的调查报告[J].人大研究,2002年，第9期，第15页.

[1]傅丕毅.流动人口：政治边缘人[J].浙江人大，2005（5）.

[2]邓明奋.流动的人口∶难以流动的选举权利[J].时政报，2006.

[3]邹树彬.关于义乌外来工当选镇人大代表改革探索的调查报告[J].人大研究，2002（9）.

D631.42

A

1671-864X（2015）12-0048-02

王俪洁，女，1991年生，汉族，黑龙江省绥化市，黑龙江大学研究生院，政治学理论专业。