检察建议实证分析研究

赵锐　李毅磊

内容摘要：检察建议作为检察机关依法履行法律监督职权的手段，已然成为一种普遍适用的监督方式。但与此同时，根据调研发现检察建议也存在目标不明确、监督效果不理想、制作不规范、执行不到位等现实问题。为发挥检察建议的最大效能，应从明确检察建议法律地位入手，进一步规范检察建议的制作、发出、专人回访、备案及考核等制度。

关键词：检察建议 实证 分析 完善

检察建议作为检察机关常用的监督方式，一方面由于检察建议的监督形式相对于其他的监督方式较为灵活，易于启动，被监督对象也易于接受；另一方面，自 2009年的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（以下简称《规定》）出台之后，对检察建议工作的具体操作进行了一定的规范，改善了检察建议的适用环境，有利于检察机关和检察人员提高适用检察建议的能力。根据《规定》的相关精神，重庆市检察机关结合本地区司法实践出台了《重庆市检察院关于规范检察建议工作的暂行办法》（以下简称《办法》），该《办法》施行以来，笔者对重庆市检察系统发出检察建议的情况进行实证研究，总结检察建议工作开展的积极做法，发现和分析其中存在的问题，以期提出完善的对策与建议。

一、检察建议的总体概况

《规定》和《办法》实施以来，笔者收集了2013年-2014年两年期间重庆市各级检察机关发出的182份检察建议进行了抽样分析。基本情况如下：

首先，检察建议发出对象方面。根据《规定》的相关内容，检察建议适用对象主要有三种：一是在办理刑事案件中，向发案单位或其主管部门提出关于建章立制、工作改进、堵塞漏洞的检察建议；二是在预防职务犯罪过程中，向有关机关发出的管理、完善制度的检察建议；三是在办理职务犯罪案件中，对尚未构成犯罪的违法人员，向其所在单位或部门提出给予相关处分的检察建议。笔者调查发现，检察建议发出的对象一般是负有监督管理职责的行政机关，在收集的检察建议中向国家机关发出的有172份，占比高达94.5%。具体而言，向乡镇政府或街道办发出40份，占比22.0%；向食品药品监督管理部门发出19份，占比10.4%；向林业部门发出18份，占比10.0%；向卫生行政主管部门发出14份，占比7.6%；向公安机关发出8份，占比4.3%；向企事业单位发出10份，占比5.5%；向其他行政机关发出73份，占比40.1%。（详见图一）

其次，检察建议所针对的问题类型。根据《规定》和《办法》的相关规定，检察建议所针对的问题主要有：一是预防违法犯罪管理不完善，存在犯罪隐患的；二是行业主管部门监督管理制度不合理，需要加强和改进的；三是民间纠纷问题严重可能导致恶性案件或群体性事件，需要加强疏导的；四是在办理案件过程中发现违法行为或值得表彰的行为，应给予惩戒或奖励的；五是刑罚执行存在不规范问题，需要完善的；六是涉及其他社会管理问题，有必要进行改进的。而笔者调查发现，在所收集的检察建议中，前两项（预防犯罪和行业主管监管不力）有112份之多，占总数的61.5%。具体如下：行业主管监管不力有66份，占比36.2%；预防违法犯罪的有46件，占比25.2%，且基本为预防职务犯罪；发现违法行为的有31份，占比17.0%，其中全部为发现违法行为尚无发现值得表彰的行为；涉及其他社会管理问题的有30份，占比16.5%，其中以学校管理不严和银行监管存在漏洞居多；刑罚执行问题的有9份，占比5.0%，其中关于社区矫正问题比较突出。（详见图二）

再次，回复情况及整改效果分析。按照《规定》和《办法》的要求，检察机关在发出检察建议后，应当及时了解和掌握被建议单位的采纳落实情况，甚至在必要时还规定了回访制度。可见，检察建议工作要落到实处，关键在于被建议单位的回复及整改情况。据笔者统计，在收集的所有检察建议中，收到回复的有142份，占总数的78.0%；被建议单位未回复的有35份，占总数的19.2%；回复情况不明或者未找到回复文件的有5份，占总数的2.7%。而在收到回复的检察建议中，严格按照要求制定回复时间并按期收到回复的有65份，占总数的35.7%，占回复数的45.8%；超期回复的34份，占总数的19.2%，占回复数的24.6%；未规定回复期限的有43份，占总数的23.6%，占回复数的30.2%。从整改效果来看，提出问题典型、针对性强、效果好，且被建议单位采纳并按照建议内容进行完善和整改的仅有19份，占总数的10.4%。

二、检察建议工作取得的成效

笔者通过调研，发现检察建议被采纳率尽管不高，但检察建议一经采纳和接受，还是取得了良好的法律和社会效果。

一是促进了行业监管规范。例如检察机关向重庆市物价局提出其对住房销售价格监管不严，颁布的规范性文件与市政府文件冲突的问题。重庆市物价局在收到检察建议后，采取了相应整改措施：已经向市政府法制办反映，拟将市府文件列入修改计划。

二是及时堵住了社会管理漏洞。如检察机关就部分幼儿园食堂没有餐饮许可证的情况、中小学校车安全管理不够、个别医疗单位使用过期医疗器械等舆论关注度高、群众普遍关系的民生问题，向市教委、食药监局等主管部门提出建议，相关单位及时进行了整改，对发生重大安全事故起到了良好的预防作用。

三是有效预防了职务犯罪。例如检察机关在办理职务犯罪案件中，就交委系统财务干部贪污问题向市交委和发案单位提出建议，不仅督促了发案单位整改财务管理，而且市交委出台了整改公路养护费拨付程序。

四是解决民间纠纷，缓和社会矛盾。如检察机关针对某小区业主反映商品房不符合质量标准向所在地房管局建议，建议房管局及时做好业主和开发商的沟通工作，防止了矛盾激化。如针对某区职工反映工伤申请难问题，检察机关发出建议后，某区劳动和社会保障局经调查发现很多职工对工伤法律法规理解不够，拟加大法律宣传和培训力度，引导职工依法维权。

五是严肃追究了相关人员的法律责任。例如，检察机关向重庆市某县司法局就该县一乡镇调解委员会违法调解发出建议后，司法行政机关对涉案人员作出免职处理。又如，检察机关就房屋城建商行贿问题向某区工商行政部门发出建议，工商部门除对涉案人员进行行政处罚外，还通过落实加强监管等一系列措施防治商业贿赂。再如，检察机关就重庆市某区某学校食堂使用没有生产日期的添加剂，向重庆市某区食品药品监管局发出检察建议，该局对相关责任人员罚款2000元，并责令学校限期整改。

三、检察建议工作中存在的典型问题及对策

从我们收集的检察建议实例不难看出，检察建议是人民检察院履行法律监督权的自然延伸，换言之，检察建议就是人民检察院履行法律监督职责和参与社会治安综合治理的一种形式。[2]然而在实际工作当中，由于受“为考核而建议”的思想误区、执法理念和水平较低等因素的禁锢，检察建议存在以下典型问题：

其一是检察建议的目标导向存在误区。目前，检察建议工作中存在以考核为指挥棒的现实，导致一些不正常现象发生。一是同一建议发多个部门，只重建议数量，不重建议质量。例如，在样本中，有6份同一个院发出的检察建议属于同一问题向不同对象发出检察建议，内容雷同，缺乏差异化，有为了片面追求考核加分的凑数嫌疑；二是向同一部门在同一时间发若干建议，为考核加分人为将建议内容切割。例如，某基层院在同一天向同一部门发出5份检察建议，每个建议仅涉及一个问题，而该对象也是在同一天针对各个建议回复多份。其实，在这样的情况下检察机关只需要完成一份建议包含几个问题即可，人为拆分检察建议内容，反而不利于维护检察建议的庄严性；三是建议无实质内容，回复无具体整改措施。某些检察院在发出检察建议时，已经和被建议单位达成“高度默契”，建议多侧重于加强普法教育等空洞内容，而被建议单位的回复也仅仅是深化职工法制宣传等措施，缺乏具体、可行的整改方案，造成发出建议只重回复数量，不重回复效果。

其二是检察建议的监督效果流于形式，发出程序和内容极其不规范。如某院发出检察建议后，被建议单位书面回复时间居然在检察建议书面发出的时间前面。再如发出的建议内容一样，被建议单位回复简单，内容相似，有“自发自回”的嫌疑。又如发出对象为供电公司，而负有监管责任主体应当为“经济综合管理部门”，属于发出对象错误。

其三是备案制度执行不力，检察建议缺乏内部监督制约力度。首先是院内备案执行不到位，业务部门没有将发出检察建议给本院研究室备案，导致本院无法进行检察建议质量进行把握；其次是上级检察院难以及时掌握下级检察院检察建议的发出情况。以重庆市某分院为例，从2013年-2014年，该分院的研究室从未收到1份来自基层院的备案。而根据后来的集中上报统计，从2013年-2014年之间，该分院辖区的基层院一共发出了40余份检察建议；最后是内部监督和指导缺位，各个业务部门分别统计造成检察建议数据统计不准确和管理混乱。

针对以上具体问题，笔者建议：一是建立科学规范的检察建议考核机制，从侧重数量考核转为侧重质量考核等。从提高检察建议的质量角度来看，完善的检察建议考核机制是保证工作质量的不竭动力。一方面，不能仅以被建议单位回复数量来制定考核指标，而应当将检察建议本身的说理性、建议内容的可行性、被建议单位整改落实情况纳入综合考评范围，必要时还可以参考社会舆论对某项公共事务是否发生改观的整体评价；另一方面，将检察建议工作纳入个人执法档案，对于司法工作人员发出社会效果好的检察建议，应当作为规范化司法行为记入执法档案，为其晋升、选任提供参考依据，促使办案人员提升制作检察建议质量和水平的积极性。

二是确立检察建议的权威性，规定超期回复和不回复的惩罚性后果。有学者认为，检察建议因其为柔性的法律监督方式本质属性，是导致检察建议适用效果不尽如人意的根本性原因。因此建议通过立法树立其必要的法律地位，从而彰显检察建议的刚性拘束力。而笔者认为，虽然检察建议是以人民检察院的名义发出的，但其与公权力运用的刚性监督有着本质区别，在《人民检察院组织法》明确规定的情况下，不需要其他诉讼法再次明确甚至赋予其有拘束力的监督权。当然，检察建议作为检察机关的外部监督行为，并不意味着可以任意违反而无惩罚措施。为维护检察建议的权威性，一方面要争取人大常委会及被建议单位上级主管部门支持，建立检察建议抄报通报制度，对于无正当理由拒绝回复或者整改的被建议单位，要及时向其所在地人大常委会进行通报，从而发挥建议最大效果。另一方面是要建立个别约谈制度，对于个别影响较大的问题，检察机关可以通过约谈被建议单位相关领导的方式，充分说明建议的理由，推动整改措施的落实。

三是规范制作、发放及回访程序，完善检察建议从内部监督到效果反馈一系列流程。从检察建议的制作程序来说，要按照《规定》的适用范围和制作规范来进行文书制作，特别是要加强检察建议的说理性，全面提高检察建议的制作水平。从检察建议的发出程序来说，要杜绝一份检察建议多个部门接收的“多头发放”、与被建议单位达成“默契”的“形式发放”等现象发生，防止检察建议滥发滥用。从回访程序来说，在检察建议发出后，检察机关要派专人主动加强与被建议单位的联系，及时了解检察建议的落实情况和整改程度，对于被建议单位提出不能整改或者难以落实的情况提供必要的帮助，充分发挥检察建议的实际效能。

注释：

[1]参见朱有志、杨盛海：《论检察建议的社会管理价值》，载《求索》2013年第2期。

[2]参见万毅、李小东：《权力的边界：检察建议的实证分析》，载《东方法学》2008年第1期。