推进国有林区管理工作发展的措施探讨

王晓庭

（山西省国有林管理局，山西 太原030012）

1 引言

在2014年2月25日，国家林业局经过第八次森林资源普查后公布数据称我国森林面积累计2.08亿hm2，森林覆盖率约达到21.6%，相比于上一次普查结果高出1.27%，取得了一定的成绩。但我国的森林覆盖率依然排在全球110名开外，人均森林资源拥有量更是不足全球平均水平的1／4，所以加强森林绿化建设，强化林区管理工作异常紧迫。

目前，山西省有267个国有林场，其中由省林业厅垂直管理的9个林局辖147个国有林场，市县管理的有120个国有林场。按单位性质分，全额预算事业单位30个，差额预算事业单位67个，自收自支事业单位170个。全省国有林场林地总面积4009.3万亩，占全省林地总面积的31.5%。全省有215个国有林场，2674.91万亩林地面积纳入天保工程实施范围，其中国家级天保工程2453.7万亩，省级天保工程221.2万亩。全省国有林场纳入生态效益补偿项目的面积2781.63万亩，其中国家级公益林871.63万亩，省级公益林1910万亩，占全省公益林面积的23.91%和国有林场林地面积的69.38%。截至2013年底，在职职工11917人，其中，省直国有林场7504人，市县国有林场4413人，离退休人员5484人，其中省直3737人，市县1747人。

2 林场管理工作的优点及缺陷

目前，山西省国有林场实行直属管理体制，具有几点明显的发展优势：分布合理，区位重要，能做到主次兼顾；垂直管理，干扰较少，工作效率高；管辖区大，资源丰富，便于整合；队伍稳定，经验丰富，技术较强。文化深厚，精神焕发、信仰纯真；引领示范，率先发展，效果明显。虽然省直林区通过不断地转型，取得了明显进步，但是在管理工作中依然存在以下几点缺陷。

（1）管理体制急待理顺。省直林区的体制问题是制约林区发展的主要问题，公益性事业单位的性质没有确定，许多惠农政策没有执行。林业虽属大农业范畴，但由于条块管理，国有林区享受不到村村通、电网改造、水利改造、林机补贴等优惠政策。

（2）营造林工程投资不足。目前造林地立地条件差，要用客土回填容器苗造林，才能保证成林成活，导致用工量增多，投资额不足。同时，年度工程任务量少、变化大，每年下达的任务量不足或波动较大，在一定程度上影响了工程的科学规划与施工。

（3）林地插花造成管理难点。伴随集体林权改革以及林区内移民搬迁弃耕撩荒，林区内个人林地和退耕还林的地块为数不少。由于这些地块均分布在国有林场中间，形成插花林地。尤其是林改之后，生态公益林效益低下，投入多、回报低，群众积极性不高，生态效益补偿到户，小块管理不便，集体又无钱管理，形成“盲区”给国有林安全带来一定危险。

（4）基础设施薄弱。长期以来，省直林区投入不足，基础设施欠账较多，部分林场、派出所、管护站、木材检查站房屋年久失修，林道冲毁严重，职工住房简陋，用水、用电困难，给林区正常的生产生活带来影响，与建设现代国有林区差距较大。近年来，虽然加大了投资力度，但投资总量还是明显不足。

（5）管理粗放。森林资源仍呈现“四大一小”的特点，即中幼林面积大，公益林比重大，灌木林比重大，森林覆盖率大，单位面积蓄积量小，林分质量差。还没有达到“把山当田耕，把树当粮种”的精细管理标准，林业的三大效益未得到充分发挥。

（6）人才缺乏成为制约林区发展的短板。林区干部、职工严重老化、思想比较保守。目前管理、科技、财务人员青黄不接，后继乏人，直接影响到林业的发展与进步。

3 林区管理工作发展的应对措施分析

3.1 坚持原则

在林区管理中，应坚持贯彻以下几个工作原则：坚持分类经营的原则；坚持资源、环境和社会经济发展兼顾的原则；坚持责权利相统一的原则；坚持可持续发展原则；坚持林区与地方和谐发展的原则。

3.2 在管理“面”上要“进”，在管理“度”上要“退”

逐步将一些已失去原有功能的林场以及地方纯生态公益型林场收归省直管理。同时适当授权地方党委、政府加强对林区的领导，建立地方同林区沟通、交流的平台，解决好地方与林区共同发展的问题。考虑参照国土资源等条管单位的管理办法，主要干部调整应征询地方党委意见，人事、财务、业务仍归省厅直管，参加地方重要及有关会议、配合地方中心工作。

3.3 在公益林管理上“进”，在商品林经营上“退”

随着集体林权制度改革的不断深入，森林分类经营势在必行，公益林与商品林的管理将会不断分化，商品林的管理将会逐步走向市场，而公益林则必将会走向计划。因此，商品林可以由所有者自己经营，大面积的公益林和只能营造公益林的宜林荒山荒地，还需要国有林区去组织营造、保护管理和适当经营，这就需要对目前的森林资源管理体制进行适当改革，林区、林场不仅要管好国有林还要组织管理好辖区范围内归集体、个人的公益林，这样在事业单位改革的过程中国有林区才能取得优势。

3.4 林区职能要在“管”上“进”，在“干”上“退”

从林区、林场职能来讲，根据我国政府职能转变的整体思路由“干”向“管”转变，林区、林场也要将目前的职能和人员逐渐剥离开来。保护管理、科研技术方面的进入事业编制；造林抚育等方面的参照企业管理，除主要管理、技术人员外全部采用聘用制；医院、学校全部移交地方；经营性公司完全剥离按企业经营；林区、林场要尽量减少进人，将来的管护工作也要逐步采用招标制或承包制委托企业或个人承担，林区、林场主要负责组织协调、规划管理、技术服务、科研开发和考核监督；林区、林场或个人联合也可以成立具有独立法人资格的森林保育公司按市场运作的方式承揽造林、营林、管护、森林有害生物除治，甚至包括森林火灾扑救等专业工作，为国家、集体和个人服务。

3.5 在林区考核的任期目标上“进”，在年度考核上要“退”

林业是一项周期长、见效慢、对可持续经营要求高的事业，因此，国有林局和林场内部必须依据森林经营方案，制定五年一届的林局局长和林场场长任期目标责任制，严格执行任期与年度考核相结合的考核办法和干部培养、任用与考核结果相结合的管理办法。尽量避免林局、林场负责人的短期行为，推动林区的可持续发展。

3.6 在森林资源保护程度上要“进”，林下资源开发利用的限制上要“退”

国有林区建设要融入区域经济发展，国有林区具有丰富的旅游、生态食品、生物质能源、林源中药材、林木种苗、野生花卉、观赏植物、食用菌等非木质资源，在确保森林资源安全的前提下应积极加大“生态经济林”建设，提高林地生态及经济效益，进而推进“两权分离”逐步放开林下资源开发利用权。对便于经营的商品林、多效林，鼓励林区职工、群众承包经营并吸引社会资金、项目进入林区发展林系经济，使森林资源的多效性得到充分发挥。

4 结语

国有林区管理工作对于保护我国森林资源意义重大。本文详细介绍了应对目前国有林区管理工作中的缺陷措施，可行性较强。各相关管理单位应认真研究，努力将切实可行的政策措施“因地制宜”地用到国有林业管理中去。

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