国家治理新要求背景下的地方政府公共关系探究

文 | 姜 露

国家治理新要求背景下的地方政府公共关系探究

文 | 姜 露

党的十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的要求。这一新背景，要求我们寻找有关社会治理的引领性理论和创造性实践，去寻找对我们具有借鉴意义、能够补齐“短板”的路径和方法，而政府公共关系就是治理能力现代化进程中的重要课题。政府公共关系，就其主体而言包括中央政府和地方政府。地方政府是国家各项方针政策真正落实到各地的执行者。

治理现代化的内涵是从治理体系现代化和治理能力现代化两方面着手的。从治理结构来看，主要划分为政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设六个部分。从治理目标来看，主要从政府治理、市场治理和社会治理三方面进行考量。

政府公共关系研究作为公共关系研究的一个分支领域，兴起于上个世纪80年代末90年代初。我国系统讨论政府公共关系的著述很多，由于公共关系本身涉及的学科和领域十分广泛，因此地方政府公共关系的研究角度也十分丰富。目前，地方政府公共关系的研究集中在地方政府的形象塑造研究，地方政府的危机公关研究，地方政府的网络公关研究和地方政府公共关系的现状分析和建设路径的探析等方面。另外，由于中国社会处于改革开放的进程之中，也有一些研究是针对不同历史时期对地方政府公共关系产生的新要求。

从形象塑造的角度展开的研究又涵盖了网络形象、危机公关时的形象、转型期的形象、以及公信力对政府形象的影响等方面。地方政府的危机公关研究主要集中于“非典”事件之后。这些研究很多是以“非典”发生十年的变化作为研究对象的，其中不乏实证研究。同时，这一阶段的对国外的危机公关的研究甚至多过对国内相关方面的研究。地方政府的网络公关研究兴盛于2009年前后，主要涉及到网络问政平台、政务微博等。对于地方政府公共关系发展现状和建设路径探析的研究，都从各自不同的侧重点进行了探究。

总的说来，我国地方政府公共关系的研究还不成熟，尚处在发展阶段。目前，将国家治理新要求和政府公共关系相结合的研究十分匮乏，仅有少量成果。因此，加强将地方政府公共关系的研究纳入国家治理体系和治理能力现代化的大背景下的研究十分必要，甚至可以说是一个刚刚开始的全新领域。

国家治理体系与国家治理能力现代化的新要求

党的十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的新要求。这是继上个世纪六十年代提出的工业现代化、农业现代化、国防现代化和科学技术现代化“四个现代化”之后，在中国现代化进程中提出的“第五个现代化”的新要求。

中国经过三十多年的改革开放，在取得辉煌成就的同时，也产生了诸多的矛盾和问题，改革进入到了“深水区”和“攻坚期”。“第五个现代化”是在对当前社会转型期所面对的矛盾、风险、危机和各种问题的正确认识上提出的，是我们党和政府为应对新的环境和发展时期所做出的关于治理体系和治理能力的新的探索和努力。国家治理体系现代化的新要求事实上是对我国的整个制度体系、思想价值观念和话语体系的深刻变革，其要引导的是一种政府主导、公民参与、社会协同的新型关系，将“全能”政府转变为以法治为基础、以服务为导向的“有限”政府，实现政治、经济、社会等各领域的全面的现代化。

国家治理体系现代化提出的新要求涉及5个方面：国家治理体系现代化要求公共治理法治化；国家治理体系现代化要求权力运行规范化；国家治理体系现代化要求公共治理民主化；国家治理体系现代化要求公共治理效率化；国家治理体系现代化要求公共治理协同化。

国家治理能力现代化是在国家治理体系下对社会各方面事务的管理能力的全面提升。其新要求有3个方面：治理能力现代化要求逐步提高依法决策依法行政的能力；治理能力现代化要求充分发挥多元主体的协同治理作用；治理能力现代化要求着力加强提供公共服务的能力。

国家治理战略的重要执行主体是各级地方政府，因此地方经验是改革与创新的试金石和助推器。地方政府的改革和创新主要为三个方面，即政治方面的改革与创新、行政方面的改革与创新和服务方面的改革与创新。国家治理新要求的提出对地方政府而言是一个全新的、全面的要求。其中，法治、权力、协同、能力和效率是五个重要的概念。在法制的基础上规范权力，协同各方，提升公共服务的能力和效率，是国家治理新要求中的一条主线。

国家治理现代化新要求与政府公共关系的关系

中国经过三十多年的改革开放，在取得辉煌成就的同时，也产生了诸多的矛盾和问题，改革进入到了“深水区”和“攻坚期”

1.政府公共关系的含义和特点

综合相关要素的分析以及结合不同学者的定义，笔者将政府公共关系定义归纳为：政府为了更好地履行其职能，运用公关手段，与公众增进相互了解，并保持相互信任和持久良好的关系，以维护政府在公众中的良好形象，同时争取公众对政府行为合法性的认可和对政府工作的理解与支持，从而进行的一系列公共关系活动。

政府公共关系是工具属性与价值属性的统一。政府公共关系的工具属性包括了主体的权威性、客体的广泛性、手段的优越性和环境的系统性。其价值属性是其工具属性的重要保障。这里的价值属性，即公共性。政府公共关系的最重要的特点就是公共性。这是由政府自身的性质决定的。政府具有其他组织所不具备的公共权威，也是提供公共服务的最重要的主体。公共性是政府公共关系的合法性来源。

西方政府公共关系是伴随着启蒙运动和民主政治而产生的，又伴随着社会经济发展而发展。西方国家政府公关是在各种经济社会问题的产生和解决中不断发展进步，其实践和理论对完善我国政府公共关系体系有着积极的借鉴意义。

2.政府公共关系实践在我国的发展

20世纪80年代，中国的改革开放推动了公共关系的引进与发展。中国社会一直以来都是一个“关系社会”，西方公共关系理论传入中国之后便被新闻界、学术界以及社会各界普遍接受和运用。在改革开放之初，各种社会思潮激荡，公共关系理论研究一时繁盛，企业公共关系实践、行业协会也蓬勃发展起来。1987年，中国公共关系协会成立，紧接着在1991年中国国际公共关系协会成立。这两大协会的成立极大地推动了中国公共关系事业的发展。

这一时期，公共关系在政府管理中初露锋芒。1983年，天津市政府设立了市长接待日和市长电话；1991年，国务院新闻办公室成立；1992年，湖南省双峰县设立了公共关系局。1999年，政府上网工程启动，中国的电子政务进入了起步阶段。

“非典”的爆发是政府公共关系的一个新台阶的开始。2002年末2003年初“非典”爆发，由于信息的不透明，致使谣言纷起，并引起了群众的恐慌，国家形象也因此受损，政府公信力也大打折扣。当时党中央加大了对政府官员的失职行为的责任追究，同时启动了官员问责制和政务信息公开制度建设，中国新闻发布制度也在此时逐步常态化。

截至目前，政府公共关系在我国已发展为五大功能：形象管理、咨询决策、沟通协调、价值传播、危机管理。这五大功能是一个有机整体，不可偏废，推进政府公共关系的全面改善有利于促进政府职能由管理向服务的转型。地方政府公共关系在新要求背景下具有三大作用：一是在继承和弘扬核心价值体系中的作用；二是在实现社会治理多元化中的作用；在转变政府职能中的作用。这三大作用涵盖经济基础和上层建筑，精神文明建设和物质文明建设，由此可见，政府公共关系无论就其价值还是功能，都在伴随丰富的实践不断提升和拓展，值得深入探究和挖掘。

截至目前，政府公共关系在我国已发展为五大功能：形象管理、咨询决策、沟通协调、价值传播、危机管理

地方政府公共关系的发展基础、存在问题及原因

从公共关系理论引入我国大陆至今，各级地方政府的公共关系实践取得了一定的成绩，其中价值传播、危机公关和网络公关成为地方政府公共关系发展中的三大亮点。但总体来看，地方政府对公共关系的认识和运用尚存在着一些问题。

1.对公共关系的认识尚需普及和提升

从整个公共关系领域和现代公共关系发展的历史来看，其合理性与合法性受到过诸多质疑。然而，公共关系发展到今天，无论是理念还是实践技巧，已经与其发展初期不可同日而语。今天，公共性已经成为公共关系的主流理念，更是政府公共关系的价值取向。然而，目前无论是地方政府还是社会公众对政府公共关系的公共性都存在认识上的不足。各级地方政府的官员和公务人员往往忽视了公共关系在提供咨询建议、进行公共管理和提供公共服务等方面中的重要作用。目前地方政府对公共关系的认识和运用仍显滞后。

2.在实务操作领域存在厚此薄彼现象

近年来，随着处理突发性社会矛盾的经验逐步积累，政府公关管理水平也在不断提升，特别是危机公关和网络公关的发展尤为突出。但目前在地方政府公共关系的发展过程中存在着厚此薄彼的现象。地方政府公关在咨询决策、形象维护等方面存在严重不足，在决策科学化、民主化方面存在明显不足，在决策过程中对精英智库、媒体、社会组织、公众等意见和建议的重视不够。地方政府在自身形象管理方面也暴露出不足。

3.专业化能力明显滞后于企业等其它组织

目前，我国主要的职业公共关系机构有公共关系公司、顾问公司和咨询公司。这些职业公共关系机构拥有众多具备公共关系知识和公共关系实践能力的专业人才，主要提供公共关系活动策划、咨询顾问和公共关系代理服务等。许多企业也设置了公共关系部门。公共关系在企业领域的专业化程度较高，其策划和实施流程也相对成熟，为企业经营作出了巨大的贡献。但政府公共关系在我国的发展滞后于企业公共关系，无论在理论还是实践方面都存在着一定的差距。

此外，我国针对地方政府公共关系的理论研究和案例推广还做得不够充分。一方面，这使得不论是政府工作人员还是社会公众都对政府公共关系存在认识不足以及存在误解和偏见；另一方面，这也使得我国地方政府在公共关系实务操作中缺乏理论指导和可借鉴的经验。

推动地方政府改进公关管理的对策建议

以正面宣传和典型案例推广营造氛围。一是要加强国家治理新要求与地方政府公关的理论研究与宣传；二是应加强地方政府成功典型案例的宣传推广以营造学习氛围。

以危机公关和网络公关为抓手先行先试。一是应以危机公关先行先试强化地方政府的责任意识；二是以网络公关先行先试塑造地方政府良好政府形象；三是结合中国国情积极借鉴国外成功经验；四是积极借鉴企业成功经验改进地方政府公关管理。

总之，地方政府在过去的公共关系工作中有值得肯定的发展，也存在缺陷，国家治理体系和治理能力的新要求恰恰是一个推动其发展的契机。地方政府可以在遵循政府运行规律的基础上，积极运用公关管理先进理论，以更好地优化政府职能，处理好政府与市场、公众的关系，使政府公关管理系统更优化，工作更主动，运转更协调。

作者单位：华东师范大学