建睿智务实之言谋科学发展之策——煤炭行业两会代表委员积极建言献策,共商发展大计
导语
随着我国经济由高速增长转为中高速增长,能源消费强度下降,煤炭消费量高速增长的时代已经结束,煤炭需求增速放缓成为行业发展的新常态。据中国煤炭工业协会统计,目前全国现有煤矿产能40亿吨,在建煤矿产能10亿吨左右,煤炭产能过剩问题已十分突出。“十二五”收官之年,面对近年来煤炭经济持续下滑的局面,如何促进煤炭行业健康可持续发展?全国两会期间,来自煤炭行业的代表委员们紧紧围绕“清洁煤炭”“高效用煤”“革命兴煤”“调整煤炭增值税”“老矿退出机制”等话题积极建言献策,旨在帮助煤炭企业解决或缓解新常态下所面临的困难和危机,促进煤炭工业科学发展。
本刊特摘编刊发部分议案和提案。
——关于调控煤炭总量,优化产业布局的建议
2006年以来,我国煤炭采选业固定资产累计投资逐年大幅增加,累计完成3.27万亿元,截至2013年底,累计新增产能26亿吨。我国目前煤炭产能已经超过40亿吨,在建规模10亿吨以上,产能释放的压力进一步加大。从需求看,我国经济增速进一步放缓,国家调控能源消费总量,提高非化石能源在一次能源消费中的比重,大幅度降低单位GDP能耗,降低大气污染物排放,降低煤炭占一次能源消费比重,能源结构将进一步得到优化,煤炭需求强度进一步降低。《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》提出,到2020年,一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右,煤炭消费总量控制在42亿吨左右。预计今后一个时期,煤炭市场供求失衡矛盾日益突出,调控煤炭总量、优化产业布局、调整产业结构的任务更加艰巨。
建议:一是科学研究制定煤炭工业发展“十三五”规划,充分考虑区域资源条件、生态环境容量和市场需求变化等因素,合理确定大型煤炭基地、大型煤炭矿区开发规模,有效控制产能建设节奏。二是认真贯彻落实《煤炭产业政策》和有关文件精神,停止核准30万吨/年以下煤矿和90万吨/年以下煤与瓦斯突出、冲击地压、水文地质条件复杂等地质灾害严重煤矿,适度提高山西、内蒙古、陕西、甘肃、新疆、宁夏、青海等地新建煤矿准入标准,并完善煤炭落后产能标准,加快关闭9万吨/年及以下灾害严重的煤矿,鼓励具备条件的地区淘汰9万吨/年以上、30万吨/年以下煤矿。三是研究产能替代、财政奖励等具体政策,鼓励各地主动关闭资源枯竭、灾害严重、开采难度大、成本高、经济效益差且扭亏无望的煤矿。四是严格落实煤矿产能登记及公告制度,加强监督检查,严禁超能力生产。开展煤矿建设秩序专项监管,严禁未批先建、批小建大等违规行为,出台违法违规煤矿处理办法。五是改进行业管理和国资监管考核体系,引导煤炭企业树立法治意识,严格遵守有关法律法规,根据市场变化科学组织生产经营。
——关于促进煤炭安全高效绿色开发的建议
党的十八大对能源产业发展提出了更高要求,习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上提出了推动能源供给、消费、技术、体制革命,加强国际合作的战略思想。近年来,煤炭产业尽管取得了长足进展,为保障我国经济社会快速健康发展作出了重要贡献,但自身存在的许多深层次矛盾和问题还未得到根本解决,迫切需要通过推动能源革命来予以破解。据统计,2014年底全国煤矿数量1.1万处,平均单井生产能力30万吨左右,小煤矿数量多、产量低,安全事故占70%以上。近几年各地组建了一批大型能源企业集团,但前4家企业的产量比重只有25%,生产集中度低没有实质性改变。因此,需要加快推动煤炭生产革命,在优化产业结构、提高人员效率、推进绿色开采等方面出台具体措施,推动煤炭安全高效绿色开发。
建议:一方面,要加大对大型煤炭基地、大型现代化矿井建设的支持力度,以建设大型现代化煤矿为重点,加强煤矿技术改造,淘汰落后产能及装备,提高煤矿生产机械化、自动化和信息化水平;另一方面,要支持具有资金、技术、管理优势的大型企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组,培育和发展以煤为主的综合性大型能源企业集团。在煤炭生产方式的改革方面,要大力发展矿区循环经济,鼓励建设循环经济园区,支持煤炭企业发展煤电、煤焦化一体化等煤炭深加工项目,建设大型坑口电厂和煤矸石电厂,促进上下游产业协调发展。国家应出台财税、信贷等支持政策,推广使用充填开采、保水开采、煤与瓦斯共采等绿色开采技术,加快煤层气开发利用。
——关于促进煤炭清洁高效低碳利用的建议
当前,以推动能源消费、供给、技术和体制四方面“能源革命”的大幕已经开启。围绕推动能源供给和消费革命,国家先后出台了《2014-2020年国家能源战略行动计划》《大气污染防治行动计划》《商品煤质量管理暂行办法》《重点地区煤炭消费减量替代管理暂行办法》等一系列政策措施。能源行业也从科技驱动、科学开发、全面提质、输运优化、先进发电、转化升级、节能降耗等方面研究了煤炭清洁高效可持续利用战略,在绿色煤电、新型煤炭转化等方面开展了积极探索。近年来,国内一些大型燃煤电厂进行超低排放技术改造,取得了很好的效果,在提高煤炭清洁高效利用水平的基础上,拓宽了煤炭消费空间。
建议:一是将清洁高效燃煤发电技术列入国家重点科技支撑计划,加大对燃煤电厂超低排放示范工程建设的支持力度,在项目核准、金融、税收、财政等方面给予政策支持,鼓励电厂开展清洁燃煤发电技术改造。二是安排专项财政资金,支持褐煤提质加工技术、高硫煤和中硫煤改性技术等煤炭洁净利用技术攻关和推广。
——关于出台煤炭价格最低限价政策的建议
煤、电作为基础能源产业,国家进行必要的宏观价格调控,是保证行业平稳运行的有效措施。在2008年、2011年煤炭市场比较好、煤价短期暴涨时期,国家出台了临时限价措施。但目前许多煤炭企业的价格已跌破了成本,且还在继续下行。如果上网电价将再度下调,电力企业势必将下调电价向煤炭企业转移成本,这将导致新一轮的煤价下跌。对于本来已经处于低迷期的煤炭市场来说,无疑是雪上加霜。因此,建议国家出台煤炭价格最低限价政策。
建议:将下水动力煤平仓最低价明确不低于0.1元/大卡至0.12元/大卡(5500大卡约550元/吨至660元/吨),该价格区间基本是煤电企业的盈亏平衡点,双方均能接受。
——关于加大煤炭清洁高效转化利用示范企业政策扶持力度的建议
目前我国煤炭行业面临十分严峻的形势,想要走出困境,必须坚定不移地走煤炭清洁高效转化利用之路,实现煤炭由燃料向燃料原料并重转变、煤炭由能源主体向与新能源可再生能源协调发展转变、煤炭由高碳粗放型开发利用向近零排放的清洁高效利用转变,以及从能源生产消费向互联互动的智能化方向发展“四大转变”。煤炭的分质利用不仅能提高能源转化效率,提升企业经济与环境效益,也是煤炭高效转化的最佳路径。同时,煤炭企业发展煤基精细化学品及高密清洁燃料,符合国家产业政策导向,产品应用领域非常广泛。
建议:国家应对煤炭企业发展煤基精细化学品及高密清洁燃料实行退(免)消费税政策,切实减轻企业转型发展的负担;加大对煤炭高端转化项目支持力度,在项目立项、土地配置、环评审批、银行贷款等方面给予政策扶持,同时在节能补贴、环保补贴、碳排放等政策方面给予扶持。同时,还要在产品销售方面给予支持。如在煤炭转型发展中,对生产高品质油品及精细化学品的示范企业赋予自营销售权,支持生产高品质油品、精细化学品的企业优先利用油气管网设施等。
——关于降低煤炭企业增值税税负的建议
党的十八大报告中提出要“加快改革财税体制”。而增值税作为煤炭生产企业的第一大税种,年缴纳增值税税额占总税额的50%以上。据中国煤炭工业协会对统计直报的全国大型煤炭企业分析测算,我国2009年实行增值税转型后,煤炭实际增值税税负提高了1.4~3.0个百分点;煤炭企业中煤炭产业增值税实际税负高达11.82%,是全国平均水平的3~4倍。以山东能源集团为例,2011年至2014年增值税综合税负平均12.04%,增值税的转型加重了煤炭企业税负,致使煤炭企业增值税税收负担过重。
建议:煤炭行业作为国家的基础产业,应参照执行煤气、石油、天然气、供热等行业增值税税率,恢复煤炭企业13%的增值税税率。扩大煤炭增值税抵扣范围,将探矿权、采矿权价款、搬迁支出、赔偿支出等支出比照农产品税费政策执行。对无法取得增值税发票的探矿权价款、采矿权价款、水资源补偿费、矿山环境治理保证金、土地塌陷补偿费、青苗补偿费、征地迁村费和环境治理费用,比照采购农产品定率抵扣方法,按票据金额的13%计算进项税额,给予扣除。在全行业实行营业税改增值税政策前,将井巷等支出纳入增值税抵扣范围。另外,还应将充填开采中使用的矸石、粉煤灰等填充材料视同外购,予以进项税额退税。
——关于取消铁路建设基金的建议
铁路建设基金原规定由用户承担,但随着煤炭价格市场化,煤炭交易都是按到货价结算,铁路建设基金实际由煤炭企业承担。煤炭作为大宗物资,每年通过铁路运输的煤炭占铁路货运总量的50%以上,2014年煤炭铁路运输量已达到22.9亿吨,接近铁路货物运输总量的60%,煤炭企业征缴金额占铁路建设基金总额的40%以上,煤炭企业承担了巨大的经济压力和不合理支出。特别是,中国铁路总公司成立后,推进铁路运费市场化改革,已经先后两次提高铁路货物运价,煤炭企业一方面每年要缴纳数百亿铁路建设基金,得不到任何产权收益;另一方面还要按市场价承担运输费用,既增加了煤炭企业负担,也有悖于市场经济原则。
建议:应落实煤炭行业“清费正税”要求,尽快取消铁路建设基金,为煤炭企业提供公平竞争的发展环境。
——关于完善环境保护立法,以立法倒逼煤炭企业发展转型的建议
政府工作报告指出,能源生产和消费革命,关乎发展与民生,要控制能源消费总量,积极发展循环经济,把节能环保产业打造成新兴的支柱产业。大型煤炭企业应抢抓政策机遇,应进一步发挥在集约安全高效生产方面的优势,切实在这轮能源革命中实现大作为,推动全社会加快形成煤炭安全高效生产的良好局面,不断提升能源的供给质量和保障水平。当前保护生态环境是全社会的共识,煤炭企业也概莫能外。只有完善环境保护立法,以立法倒逼企业转型升级,煤炭企业才能变外在压力为内部动力,在能源革命中实现更加科学、稳定的发展。
建议:一是加大对违法行为的处罚力度,改变“违法成本低,守法成本高”的现状。二是加强环境责任追究制度。三是开门立法,防止立法部门化、部门利益化、利益法律化的现象。四是确保出台和修订的法律具有可操作性,不留任何空子和模糊空间。五是对所立法律进行后评估和“回头看”,并根据现实情况及时进行修订。
——关于减免煤基制油消费税的建议
2014年油价暴跌导致煤制油示范项目盈利空间大幅压缩乃至消失,成品油消费税的上调又人为地不断推高了示范项目成本。据调查,煤制油示范项目柴油综合税负为39.67%,其中消费税税负为27.60%,增值税税负为7.57%,其他税税负为4.50%。从消费税课税目来看,消费税主要用于高耗能、高污染、高消费的消费品的税种,而煤基制油具有提高煤炭清洁高效利用水平的积极作用,不应属于消费税的重点课税范围。同时,从煤基油品与石油基油品的差别看,煤基油品加工需要经过一系列特殊工艺和流程,如直接液化工艺中的液化、加氢稳定、加氢改质等流程,间接液化工艺中的气化、净化、费托合成等流程,热解制油工艺中热解、焦油加氢改质等流程,加上价格昂贵的催化剂,煤制油产品生产成本远高于石油基柴油和汽油。
建议:有关部门考虑煤制油产业的特殊性,改变煤制油企业税收参照石油企业税收的做法,实行差别化的较低税收政策。可参照发达工业国家对新兴产业的扶持政策,减免相应的成品油消费税、增值税、所得税等。
——关于推广使用兰炭,从源头防治大气污染的建议
散烧煤主要是指小锅炉、家庭取暖、餐饮用煤等民用煤。受煤质较差,来源不稳定,质量难以控制,且排放的污染物无法集中有效处理等影响,燃烧散煤有大量SO2产生,对大气造成了严重污染。对此,国家已出台多项法规严控散烧煤品质,污染严重地区如京津冀也已施行了严于国家要求的地方标准。目前满足国家和地方要求的散烧燃料主要是无烟煤,但我国无烟煤产量少,且大部分用于化肥、铸造、冶金等行业,民用散烧无烟煤价格高,不易在广大散烧煤用户中推广。而兰炭(热解半焦炭)由于其高品质(低挥发分、低硫、低灰、高热值)、资源充足,且有一定规模供应,是目前可行的散烧煤清洁替代品。
建议:应加快兰炭在全国的推广应用,尤其是京津冀等大气污染严重地区替代现有散烧煤的进程,并建立兰炭配送体系,实现保质保量集中供应。以神府煤田圈为基础建立兰炭规模化生产示范基地,制定相关政策支持低阶煤热解、煤焦油加氢、清洁散烧燃料的科技与产业发展。
全国人大代表,黑龙江龙煤集团董事长张升
——关于推动中央下放地方国有煤炭企业改革的建议
长期以来,煤炭作为我国的基础能源,为国家经济社会发展做出了重要贡献。随着多年高强度开采,山东、河南、河北、安徽及东北三省等老煤炭产区,普遍面临着资源枯竭、矿井衰老、生产经营困难加剧等问题,大规模转产转移压力越来越大。当前,在煤炭市场低迷、煤炭价格大幅下滑的背景下,老的煤炭企业如何全面推进深化改革,成为一个突出的问题。
建议:一是尽快建立中央下放地方的国有煤矿退出机制。将开采时间较长、资源濒临枯竭、服务年限不足5年的国有煤矿,灾害严重、安全无保障的国有煤矿,开采成本高、扭亏无望的煤矿,高硫、高灰、无市场的煤矿,列入国家支持关闭破产煤矿范围,按照中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》及有关问题的意见,制定新增衰老煤矿关闭破产支持政策,继续实施政策性关闭破产。二是国家和地方要支持国有老矿区的转型发展。对资源枯竭矿区新上的转型发展的项目和安置职工就业的项目,给予资本金和税收优惠的支持;支持国有煤炭企业利用资产证券化等途径筹集项目建设资本金;鼓励金融机构保证老矿区转型项目的贷款支持。
——关于加大低热值煤发电项目核准力度的建议
我国是煤炭生产和消费大国,煤炭生产和洗选过程中产生了大量的煤矸石、煤泥、洗中煤等低热值煤资源。煤矸石已经成为我国积存量和年产量最大、占用堆积场地最多的一种工业废弃物。据了解,1吨煤矸石的发热量可折合为0.285吨标准煤,如建设一个装机容量为36万千瓦的煤矸石发电项目,年可消耗煤矸石250万吨,年产值达5亿元。加快发展低热值煤发电产业,对实现低热值煤资源就近高效转化,提高煤炭资源利用效率具有十分重要的意义。但与火力发电项目相比,国家发改委对煤矸石等低热值煤发电项目执行更加严格的核准管理规定,不仅项目审批程序复杂,需要跑8~9个部委、审批47~48个文件,且核准周期需要3~4年,造成了项目审批迟缓。
建议:在全国范围内总结推广山西省项目核准权限下放的做法和经验,对主要产煤大省下放低热值煤发电项目“路条”和核准权。同时,简化审批程序,加大项目审批核准力度。对符合国家产业政策、循环经济园区配套建设的低热值煤发电项目,实行项目优先核准,优先于常规燃煤机组调度和安排电量,涉及的其他资源优先配置。
——关于重启资源枯竭矿山政策性关闭破产的建议
2015年,煤炭企业的亏损面将持续扩大,一些深层次的矛盾和问题将逐步显现。尤其是中东部地区的老煤炭企业,一大批矿龄超过40年、用人超过4000人、产量低于200万吨的老矿和一批资源枯竭的矿井可能被迫退出市场。但是,由于国有煤矿退出机制和相关政策缺失或不完善,煤矿有序退出难的问题依然突出。这些矿井占用大量资源,却无助于经济增长,成为煤炭企业转型发展掣肘。重启资源枯竭矿山政策性关闭破产,是加快煤炭产业结构调整,促进煤炭行业脱困的迫切要求;是妥善安置煤矿职工,维护社会稳定的现实需要;是老煤企发展接续产业、实现持续发展的重要保障。
建议:在扎实推进煤炭行业脱困政策措施贯彻落实的同时,尽快研究出台我国中东部国有老煤炭企业的退出机制,重新启动资源枯竭矿山政策性关闭破产工作,支持资源枯竭、灾害严重、开采难度大、成本高、经济效益差且扭亏无望的国有煤矿有序退出。一是由国家发改委牵头,组织开展专题调研,研究制定《资源枯竭矿山政策性关闭破产实施意见》,明确关闭破产的范围、条件、政策和程序;二是由国家财政部牵头,根据《实施意见》,认真测算中央财政破产专项补助资金额度;三是由国务院国资委牵头,研究制订关闭破产项目申报方案、审批办法和操作程序,确保关闭破产有法可依、规范操作。
——关于解决国有煤矿原政策性破产遗留问题的建议
2012年下半年以来,煤炭需求明显放缓,价格持续下跌,原政策性破产煤矿的主体企业经济效益明显下滑,有的甚至大幅亏损,从而导致破产煤矿运转出现了更大困难,一些破产改革的遗留问题日益凸显。妥善处理破产煤矿遗留问题,不仅关系到煤炭产业持续健康发展,也关系到矿区社会和谐稳定。
建议:一是彻底解决破产经费缺口问题。建议重新核定原破产煤矿费用,解决年限超限、标准提高、范围变化等引发的缺口。对经常性费用、离退休管理机构经费及统筹项目外养老金、医疗保险、企业办社会等费用缺口,由中央财政给予一次性追加补助;对以后年度的费用,逐年核定,纳入中央、地方财政预算,按年据实支付。二是适当补助破产煤矿社区运转费用。建议中央财政足额核定破产煤矿社区运转费用给地方政府,地方政府按相关政策规定,将破产煤矿社区所需运转费用纳入当地财政预算,按年据实支付。三是支持供水、供电、供气和物业管理(简称“三供一业”)移交。破产国有煤矿为中央下放企业,当前国有煤矿经营困难、亏损严重,无力承担后勤设施改造费用,因此要参照中央企业“三供一业”移交政策,由中央财政足额拨付资金,对破产煤矿“三供一业”等后勤设施实施升级改造,弥补历史欠账,使其尽快达到移交条件,并采取中央财政给予大比例资金支持,地方财政“兜底”的方式移交“三供一业”。
——关于井下职工津贴应免征个税的建议
在我国,煤矿多处于偏远和欠发达地区,平均深度超过400米,最深的矿井超过1300米,煤矿工人在地层深处长时间劳作,不仅要忍受阴冷或高温的环境,还要面对水、火、瓦斯、煤尘等自然灾害的威胁,但煤矿工人的总体收入水平较低。虽然我国于2006年较大幅度地提高了煤矿井下工人的入井津贴、夜班津贴和班中餐标准,但由于当时未明确煤矿井下艰苦岗位津贴在计算个人所得税前扣除,导致相关津贴被纳入工资、薪金收入中,产生相应的个人所得税也要递进扣除。并且各地区在实际操作中发放给煤矿职工的井下津贴和夜班津贴两项最高为每月800元。这等于无形中给津贴打了折扣,没有彻底实现让煤矿一线职工充分受益的初衷。同时,由于当前煤炭企业经营困难,我国有50%以上的煤炭企业不得不减发、欠发或缓发工资,这使得煤矿职工家庭贫困的状况进一步加剧。
建议:国家应将煤矿企业艰苦岗位职工津贴,即“下井津贴、夜班津贴等”作为免税项目,不计入个人所得税纳税的范围。国家在个税改革上,还应考虑收入来源单一的工薪阶层纳税人家庭负担,将个人申报改为家庭申报。
——关于统筹兼顾好合理开采与高效利用煤炭资源的建议
山西是煤炭大省,“因煤而兴”,也“因煤而困”。为应对“资源魔咒”,彻底改变“煤炭困局”,2014年山西省提出了“革命兴煤”的战略部署。这既是适应经济发展新常态的科学举措,也为煤炭发展指明了方向。但受地理位置限制,山西不同地域的煤质,不尽相同。特别是一些老矿,由于产业延伸起步晚,既没有科技创新的基础,又缺乏掌握先进技术的人才。因此,煤矿转型很难在短时间内找到出路。
建议:煤炭资源不可再生,一定要从煤炭资源的开采、储备等方面做好规划,把煤炭产量稳定在合理水平。要统筹兼顾好合理开采与高效利用,特别是要区分对待不同煤质的煤矿。煤质不好的,应重点解决清洁燃烧的问题;煤质好的,方可进行深加工。同时,通过一些积极可行的政策,鼓励企业采用先进技术装备、实施精细化管理、延伸产业链条。
——关于解决老国有煤炭企业困难问题的建议
因煤炭行业产能严重过剩,产品价格大幅下跌,企业经济效益持续下滑。至2014年9月,中国煤炭工业协会数据显示,全国煤炭企业亏损面超过了70%,有70%的煤炭企业减发工资,30%的煤炭企业出现欠发工资现象,20%的煤炭企业工资下降幅度超过10%。目前部分企业资金链断裂,职工收入没有保障,企业困难程度已超过上世纪90年代煤炭行业困难时期,严重影响到职工队伍的稳定和社会和谐安定。而绝大多数亏损降薪企业,是曾经为国家经济建设做出过重要贡献的老国有煤炭企业。因此,解决老国有煤炭企业困难问题刻不容缓。
建议:一是建立老国有困难煤炭企业退出市场机制,妥善安置职工,如对于文化程度低、年龄大、技能单一的“40、50”职工,由国家托底,允许提前退休;对于“40、50”以下的职工,由国家托底,鼓励其自谋职业等。二是减轻老国有困难煤炭企业的社会负担,减免因承担社会责任而支付的税收、贷款利息。三是减免老国有困难煤炭企业的各种税费,如资源税,应根据企业经营状况,制定浮动税率,以减轻企业负担,为企业创造生存环境,为职工留住生存岗位。
(责任编辑:厉克周琼)