基层公务员能力结构存在的问题分析

周 鹤

(东北师范大学教育学部，吉林长春)

管理学一般把管理者应具备的能力分为技术能力、人际交往能力、概念能力，组织中不同的管理层次对管理者能力结构的要求不同，一般认为组织高层管理者最重要的能力是概念能力，中层管理者应均衡各方面能力，基层管理者应注重技术能力。基于管理学对人能力结构的划分，结合我国提出的公务员应具备的九项基本能力，可将公务员九项基本能力归于三种能力结构中:技术能力，包括调查研究能力、依法行政能力、公共服务能力、应对突发事件的能力、学习能力［1］;人际交往能力，指沟通能力、心理调适能力;概念能力，包括政治鉴别能力、创新能力。基层公务员的理想能力结构如图1所示，现实中我国基层公务员的能力结构大体上如图2所示。

图1 基层公务员的理想能力结构比例

图2 当前基层公务员能力结构比例

一、技术能力结构弱化，缺乏主观重视

(一)调查研究浮于形式，服务意识淡薄

调查研究是基层政府日常工作的基础性环节，调查研究成果是基层政府决策工作顺利开展的基础和前提，是决策民主性与科学性的根本保障。因此，调查研究能力是基层公务员的一项基本功，是公务员素质和能力的重要组成部分。当前，基层政府在开展调查研究过程中官僚主义、形式主义严重，使调查研究结果大打折扣，且有损党和政府的形象，疏远党群、干群关系［2］。

基层公务员服务意识淡薄是造成调查研究浮于形式的重要原因。在调查研究过程中，思想意识起着先导作用，直接影响调研者的心态，支配调研者的行为。部分基层公务员服务意识淡薄，未能深刻地认识到政府工作人员要始终坚持为人民服务的宗旨，也未做到以人为本、走群众路线。服务意识的淡薄促使基层公务人员忽视对民生状况的关心，轻视对为民服务的调查研究能力培养，造成调查研究浮于形式，调查成果收益甚微。

(二)依法行政落实不好，法律素养不高

依法行政能力是全面推进依法行政、建设法治政府的需要。我国法制建设逐步完善，要求行政执法人员执法必严、违法必究、依法行政。在施发行政行为的过程中，行政执法人员施发行为的初衷虽好，但在执行过程中经常会出现滥用职权、暴力执法等现象。

法律素养不高是造成依法行政落实不到位的重要原因。法律素养是指导、规范人们行为的重要准则，准确而丰厚的法律知识是依法行政的基础。合格的基层公务员在施发行为时首先要懂法，然后才能执法。然而，有的基层公务员只把法律法规的学习当作公务员考录的敲门砖，忽略生活和工作中法律素养的养成与应用，运用法律解决问题的意识不强，导致在执法期间遇到困难的时候难以在第一时间考虑使用法律手段来处理问题，而是采取不必要的行政手段来处理问题。

(三)公共服务供给不足，人员素质较低

随着时代的发展，民众对公共物品的需求日益增多。基层公务员提供的公共服务的数量和质量直接影响人民群众的生活质量，这在一定程度上对基层公务员的服务供给能力提出了要求。当前，基层公务员队伍整体素质较低，表现为学历水平层次偏低和缺少专业的培训。随着信息科技的迅速发展，大量的信息数据涌入基层公务员的工作和生活，要求其适应时代发展的节奏，在工作中能应用信息技术。然而，在很多地方，不同乡镇政府之间或政府内部的信息交流依然采取传统的公文送递、电话传真等方式，基层公务员服务民众过程中依然大量存在使用纸质办公、手写操作等方法，无法有效利用信息技术处理日常事务，势必影响公务员提供公共服务的数量和质量，导致公共服务供给不足。

人力资源是一个组织最重要、最有潜力的资源，具有能岗匹配的员工是一个组织发展的根基，组织成员的素质水平一定程度上决定其竞争力的高低。在基层政府中，基层公务员的整体素质在一定程度上决定着组织执行力的高低，也影响着政府服务的水平。基层公务员缺少相应素质，会导致其无法应用正确而有效的方法处理事务、提供服务，从而导致其在相同时间内提供的公共服务质量和数量较少。

(四)突发事件应对不当，理论实践脱节

应对突发事件能力是基层公务员在处理日常事务时需要具备的一项重要能力。随着我国社会的快速发展，在基层工作中许多全新的现象与状况都涌现出来，这对基层公务员的能力是一个新的考验。自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件屡屡发生，使“突发事件”成为人民群众心中的恐惧词汇。我国不断提升对公共危机管理的重视程度，上至中央下至乡镇政府，都针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件制定了相应的应急预案。但当危机事件发生时，基层公务员实际上并不能及时地应对和控制危机事件，有时甚至导致事态的升级。

理论与实践脱节是造成应对突发事件措施不当的主要原因。我国基层公务员在面对和处理突发事件时，难以将预先布置好的应急方案运用得当，只能走一步看一步，等待上级指示才办事，这在一定程度上延缓了突发事件的解决。突发事件具有一定的扩散性，若无法及时有效地得到解决，很可能快速转变性质并恶化，给人民的生命、财产产生更大的威胁。

二、人际能力结构偏离，缺乏正确认知

(一)心理调适方法不当，疏导机制欠缺

运用合适的心理调适方法进行心理调适能够帮助人们学会合作共事，学会生存，学会适应社会的发展和环境的变迁。正常情况下，人类在面临环境压力时，会选择适当的调适方法进行有利于个体或群体的心理调适。现代社会生存和竞争压力日益激烈，政府作为维护社会秩序稳定、促进社会和谐进步的主体，其社会管理和公共服务职能亟待完善和提高。基层公务员群体作为社会管理和公共服务职能最直接、最前沿的践行者，每天面临着各式各样繁杂琐碎事务，且普遍工资待遇低、工作压力大、各种关系复杂、晋升空间狭小，久而久之心生厌倦，不断累积工作环境产生的压力，不能及时进行心理调适，进而产生严重的心理问题，最终导致工作方法简单、方式粗暴、缺乏责任心等问题的出现。

政府对于基层公务员的心理疏导机制建设欠缺是导致基层公务员心理调适方法不当的主要原因。基层公务员每天与群众直接接触，难免会产生摩擦，且其工作较为单调，若长期得不到心理疏导和调适，容易产生行为暴力、性情压抑、行为扭曲等心理问题。心理学在我国起步较晚，心理疏导的工作还未做到全面普及。当基层公务员受工作压力影响产生心理问题时，政府尚缺乏健全的心理疏导机制。对心理发现、干预和疏导机制建设不够重视，使基层公务员的心理问题不能在第一时间被消化、解决，长期积累就容易导致基层公务员在执法工作中的过激行为。

(二)沟通能力应用不当，趋利心理较重

沟通能力是人际交往中的重要能力。沟通是架构起人与人之间关系的纽带和桥梁，能够拉近人与人之间的距离。基层公务员面临着与上级领导的沟通、与合作同事之间的沟通、与服务对象之间的沟通。正确运用沟通能力可以提高服务质量和服务效率。在实际工作中，某些基层公务员过分热衷于与领导进行交流，运用沟通技巧改善与领导的关系以谋求个人的私利，而在与民众沟通时却缺乏耐心。

“经济人”假设认为人是理性的，在生活中追求自身利益的最大化，公务员也不例外。一些基层公务员认为与民众沟通以达到顺利开展工作的目的所需要的时间、精力等过多，搞好与民众的关系给自身带来的收益不明显，处理好与领导或同事的关系可以使自己的工作环境更加有利于自身发展，获得的直接收益明显。一些公务员在急功近利思想的作用下，往往倾向于搞好与上级、同事的关系，而在处理与民众的关系时不讲究沟通方式。

三、概念能力结构加大，缺乏科学指导

(一)偏重政治能力，务实精神欠缺

政治鉴别能力是指导公务员行为大方向的关键性能力，也是一个合格公务员所需具备的最基本素质，对公务员坚持正确的政治方向具有决定性作用。重视政治鉴别能力有利于加强公务员的依法行政能力，有利于在危机中科学判断形势。我国自建立现代公务员制度以来，一直重视对公务员政治鉴别能力的培养。但是，在基层政府中存在过度重视政治鉴别能力的问题。一方面，一些基层领导在日常工作中喜空谈政治，政治动员工作做得多、政治口号喊得响，但实际的督促落实工作却做得少。另一方面，部分基层公务员能够做到认真学习政治理论知识，正确领会政治意图，但一到实际工作中就喊苦喊累，造成行政效率低下。

缺少务实精神是造成偏重政治鉴别能力的主要原因。很多公务员应对实事时只是运用政治鉴别能力进行空谈，而不是运用其他能力去尝试解决事件。事实上，基层公务员所面对的都是一些微观事件，而非宏观事务。在微观事件的处理上，调查研究、依法行政、公共服务、沟通和心理调适能力显得更为重要。务实精神是一种踏实的工作态度，是正确指导基层公务员政治鉴别的基石。

(二)创新意识不强，激励机制缺失

公务员队伍必须具备创新精神和创新勇气，重视创新能力的培训，才能使政府成为民主的政府，使民族成为充满生机和活力的民族。目前，我国基层工作人员缺乏发现新事物、新问题的敏感性和洞察力，创新意识不强。我国公务员管理体系中并未针对创新形成系统而完善的奖惩规定。本着“多一事不如少一事”的消极工作态度，基层公务员受工作职责与工作业务的制约，在日常工作中惯于安于现状、忙于事务，极少培养自身的创新思维，忽视创新在工作发展、组织进步中的重要性。

缺乏培养创新能力的激励机制是导致基层公务员创新意识不强的重要原因。党的十八大正式提出建设“创新型政府”的目标。基层公务员创新能力建设起步较晚，创新能力培养体系尚未完善，促进创新能力培养的激励机制欠缺，致使政府对于基层公务员的创新能力培养和提升还停留在政策号召和组织动员层面，未能从根本上调动基层公务人员的创新思维意识。

四、结语

我国基层公务员应当增强对技术能力的重视和培养，相对减弱对概念能力的要求和重视;端正工作动机、培养务实精神，提升专业素质和法律素养、加强应对突发事件的能力，构建专业心理疏导机制、建立创新能力激励机制，促进基层公务员能力结构的合理化，推进我国服务型、创新型政府的建设。

［1］李静，李雪梅.公务员能力结构的实证研究［J］.北京交通大学学报:社会科学版，2007(6).

［2］马贵舫.服务行政与基层公务员能力建设［J］.人才开发，2008(6).