省级民政信息化整合探索研究

李新宇，韩 松，丁 雪

（湖北省信息中心 湖北省电子政务中心，武汉 430071）

1 概述

当前，随着民政部门在履行政府社会管理和公共服务职能、保障民生、构建社会主义和谐社会中的地位作用日益凸显，加快民政信息化进程势在必行。民政工作信息化是电子政务的重要组成部分。民政业务多，关系千家万户，信息化建设任务重，目前部分业务已经开发完成了独立的业务信息系统，部分业务正在计划开发。如果没有统一的规划，各自为战，那么实现民政电子政务的交互共享与协同将更加困难，信息孤岛将更加严重。

由此可见，建立统一的民政电子政务系统，是实现民政工作信息化健康科学发展的方向和趋势。

2 现状与问题

2.1 省级民政信息化现状

在门户网站建设方面，大多初步形成以门户网站为窗口的民政网络平台，能及时准确地发布各项政务信息、报道工作动态、跟踪热点工作、公开办事程序、网上咨询等；在网络建设方面，大部分省民政部门建立起集防静电屏蔽系统、防雷系统、消防报警系统、空调系统等为一体的现代化机房，并进行内网和外网隔离；在应用系统建设方面，各地民政部门已经上线运行的应用系统有“全国流浪救助系统”“全国优抚信息管理系统”“婚姻登记系统”“低保信息管理系统”“全国收养管理系统”“医疗救助管理信息系统”等。

2.2 主要问题

2.2.1 缺少统筹规划，各自为政，缺乏信息共享

民政信息化建设缺乏通盘考虑，各业务部门、各民政业务规范不统一，建设步调不一致。信息化建设没有一个全面的规划，没能实现上下级部门的互通互联。分别投入，各自建设，系统建设程度参差不齐，没有有效地整合信息资源，无法实现相互间的信息共享。

2.2.2 数据多头录入，增加了工作量

目前省级和市局级日常使用的民政业务系统，各个业务系统独立运行，各系统间没有数据接口，不能实现互通，造成数据的多次重复录入，极大地增加了基层业务人员的工作量。

总体来看，民政业务类项较多且独立性强，业务之间的关联度比较差。工作的对象、类型、层次、方法差异性大，难于通过一个或几个信息化系统支撑全部民政业务，造成很多业务在办理上的无形屏障，并且大多数民政工作面向社会公众，民生建设尤为突出。信息化系统部署层次多，数据采集难度大，容易形成信息孤岛，对已采集的数据利用也不充分。缺乏切实有效的信息化民政业务管理体系，未能实现民政统一门户及“一站式”服务、“一数一源，一源多用”建设的要求。

3 省级民政信息化整合着眼点——业务梳理

随着信息技术的应用，民政的活动过程也逐步演变为一个处理复杂信息流的过程。民政机关内的一切关于民政的活动都是信息流的规律运动。信息流的畅通与否，决定着民政工作的质量与效率。业务流程的梳理也就是对信息流的重新设计，从而使得信息流真实、准确、及时地反映民政机关的业务流程。因此，这是民政信息化整合建设的关键一步。

3.1 业务需求分析

3.1.1 组织机构分析

根据国家民政部对各省民政职能划分及机构设置，具体分为省民政厅、市民政局、县（区）民政、街道（乡镇）及居委会5级，5级部门共同组成全省民政系统，承担相应的行政职能和开展为民服务工作。

3.1.2 业务特征分析

民政工作的内涵主要包括如下部分：

（1）行政事务的部分。包括民间组织管理、优抚安置、救灾救济、基层政权和社区建设、行政区划、地名和边界管理、社会福利和社会事务、老龄工作等。

（2）政府处理的有关人民的行政事务。如户政、婚姻登记、优抚、救济等。

3.2 业务梳理思路

通过以上的民政业务内容分析，可以看到民政业务有比较明晰的纵向结构、横向结构以及业务主线。

3.2.1 纵向切面——民政业务纵向结构

民政工作虽然业务繁多且独立性强，但是有一定的基本业务流程可以遵循。民政大部分工作可分为基层民政业务、民政信息服务、宏观决策和监督3个部分。其中基层民政负责具体的民政业务，是整个民政业务系统的基础，是民政业务工作最主要的部分，主要在县级以下民政部门展开；宏观决策和监督是民政业务的高级管理内容，是民政业务系统的重要组成部分，是民政工作顺利开展的可靠保障，主要在省辖市及以上民政部门完成；而民政信息服务伴随着所有民政业务的全过程。整个民政业务按照基层经办，高层决策的执行流程。

3.2.2 横向剖面——民政业务横向结构

民政业务不仅在内部结构上有较为明晰的层级关系，并且与其他机关和企业有数据交换。下面以民政低保业务为例。

在低保的业务活动中，需要财政、统计、劳动保障等政府部门和银行、学校、医院、水电燃气等非政府部门的协作。其中，财政和银行等部门负责低保资金的拨付与发放；统计部门提供低保标准制定的有关数据；街道、审计、房管、司法、卫生、教育、水电燃气公司等部门负责社会救助措施的实施；就业服务机构将提供失业人员和再就业人员信息，为低保待遇的审批提供依据；劳动保障部门将提供社会保险的支付情况。社会公众接受低保系统提供的服务并对低保工作进行监督。

3.2.3 抽丝剥茧——6条主要业务线

图1 民政业务6条主要业务线

如图1所示，针对以上问题并结合之前分析的民政业务需求，以人、资金、物、地、组织、事6要素为主线梳理民政业务，以达到民政信息化整合的理念。在深刻理解民政业务的基础上，我们抽取出人、资金、物、地、组织、事6要素模型，将民政涉及的全部业务以6要素为主线进行关联。通过对关键要素的抽取与整合，实现如下业务目标：

（1）以“人”为本：建立统一人员基本信息管理；

（2）“资金”集中监管：全面的资金管理与监控；

（3）“物”尽其用：统一的物资管理；

（4）属“地”管理：基于统一的行政区划和地名的业务管理；

（5）“组织”有效管理：统一组织信息管理；

（6）“事”无巨细：建立业务管理信息平台，全业务、全覆盖。

4 省级民政信息化整合基础——基本框架

按照国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见提出的“统一规划，加强领导；需求主导，突出重点；统一标准，保障安全”的指导思想，并参照一些省的电子政务规划和民政电子政务建设方案，提出省级民政电子政务系统的总体框架，如图2所示。

图2 民政电子政务系统的总体框架

系统建设涵盖4个层面的内容：即统一的硬件支撑平台、统一的数据中心、统一的业务支撑平台及统一的民政电子政务综合办公平台。

4.1 硬件支撑平台——基础设施层

基础设施层构成系统体系架构的硬件支撑环境，包括网络系统、主机系统和安全设备。网络系统基于电子政务外网；主机系统包括服务器、存储设备、备份设备等；安全设备包括防火墙、入侵检测系统、网络防病毒等。

4.2 数据中心——数据资源层

数据资源层是信息系统的枢纽，它为系统中数据资源的获取、保存、备份以及对外的数据资源的交换共享提供支持。数据资源层存放了基础数据库、各部门共享数据库和信息资源数据库等数据内容，并提供信息共享与交换所需的一系列机制和技术实现。

4.3 业务支撑平台——业务支撑层

业务支撑层为业务系统提供有效的集成，实现业务系统的单点登录、统一用户管理和用户身份认证等。主要实现以下功能：

（1）业务系统组装及管理。主要是将不同时期开发的不同应用整合到民政综合办公系统中，并为各应用系统提供统一的界面整合，便于用户使用；

（2）统一用户和权限管理。主要是为各个整合到平台内的业务系统提供一套完整、通用的用户管理和权限管理机制，可以解决原系统的多点登录问题；

（3）业务系统间的数据交互；

（4）平台公共服务。提供单点登录，日志记录等公共的服务。

4.4 业务应用层

业务应用层主要是在业务支撑层所提供的电子政务服务框架的基础上，加载和运行的一系列政务业务应用系统，是电子政务系统面向最终用户的层面。民政业务综合办公平台是电子政务系统在应用层面的体现，该平台通过建设厅机关内部门户网站来集成OA系统、内部各类通知公告的发布、最新文件的发布、各类文件资料的查询及各类业务管理系统。民政业务综合办公平台将成为民政厅机关工作人员办公的统一工作界面。

5 省级民政信息化整合难点——数据库部署方式

5.1 数据库部署方式的类型

根据业务的差异和数据结构的特点分为省集中和分级式两种方式。

5.1.1 省集中方式

该方式是将民政业务直接集中到省级服务器进行数据处理，各级用户直接访问全省统一的业务系统进行操作。对于相对标准化的民政业务数据模型，可以采用省集中方式部署。采用省集中方式的业务数据操作具有实时性，因此省级数据始终为最新数据，无需进行另外的数据汇总工作。

5.1.2 分级式方式

分级式是将民政业务分级部署到各级服务器，业务数据在各级服务器分别处理，经数据抽取后汇总到省数据中心。分级式方式适用于民政业务模式和业务流程差异较大的异构式民政业务数据模型。分级式的省级数据一般通过数据抽取来实现。数据抽取是分级式业务数据模型进行数据交互的核心环节，影响数据抽取的因素包括分级方式和数据结构标准。

5.2 数据库具体部署

5.2.1 市数据库建设

市级数据库包括了资源库、交换库和统计库。市资源库处于生产区，是基础业务数据库。通过街道和社区等民政业务终端的信息输入，形成市资源库数据。资源数据库中的信息随着民政终端业务经办的调整而实时调整，或者间隔固定的时间而调整。由资源库中的基础业务信息，经过过程性数据和冗余性数据的删除，只包括了结果性数据，形成了市级交换数据库；市交换数据库提供市级公众查询服务，通过统计分析方法，产生统计报表，形成市统计数据库；市交换库和统计库均支持省级数据提取，为省级提供交换数据和统计数据。市交换库还支持本市相关单位的数据交换。

5.2.2 省数据库建设

省级数据库由交换库和统计库组成。省级交换库由市级交换库合并而成。省交换库支持省级保障金监管、决策分析和公共服务，支持与省级其他部门的横向数据交换及中央级的网络扫描。同时，由省交换库，经提取、汇总和扫描生成省级统计库，支持省数据分析和决策，并为民政部统计库提供数据参考。

6 结论

民政信息化的建设根本是解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，也是科学发展观的基本要求，是落实“以民为本、为民解困、为民服务”民政宗旨的具体体现。做好民政信息化工作，可以极大地提高民政工作的效率和质量，有力地促进民政机关转变工作职能、工作方式和工作作风，进而更加全面有效地帮助解决民生问题，推动民政工作在构建社会主义和谐社会中发挥更大的作用。

［1］中共中央办公厅，国务院办公厅.国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见［R］.2002.

［2］中华人民共和国民政部.全国民政科技中长期发展规划纲要（2009-2020年）［R］.

［3］湖北省政府办公厅.湖北省电子政务十二五发展规划［R］.

［4］韦百兴.广西民政电子政务建设及对策［J］.大众科技，2012，14（8）：144-146.

［5］栗演兵.民政信息化与总体架构规划［EB/OL］.http://www.ciotimes.com/2008/0617/article200806171051.html.

［6］宋晓虹.民政低保信息系统总体框架研究及数据交换技术实现［D］.长沙：湖南大学，2009.