美国企业家对商业航天政策的思考

俞盈帆/编译



美国企业家对商业航天政策的思考

随着商业航天的繁荣，美国航天业界已经提出了“航天复兴”的理念，并有国会议员提出制定《航天复兴法》。美国航天业界对此也有着自己的看法，希望政府监管机构能够顺应形势，不断调整监管政策和制度。美国行星实验室公司（Planet Labs）是一家新兴商业遥感企业，公司创始人之一的罗比·斯钦勒和政府事务办公室主任理查德·B·乐士纳为此专门在《空间新闻》网站上撰文提出了自己的看法。

以往，美国政策法规和监管机构的名声往往不好。但现在，多数航天产业不仅认识到监管机构的监管在确保国家安全方面所起的作用，而且还意识到在落实监管权方面应当保持平衡，使之不会妨碍美国在全球市场上取得成功。在航天复兴的意义上，新技术首先是由市场而不是国家安全驱动的，而且数以亿计美元的私人资本正在投入这一具有独特监管制度的工业。所以，有必要花一点时间重新审视政府应当根据什么原则来制定监管航天产业的具体规则，而且还可能会改变地理信息世界的监管理念。

在讨论航天产业复兴的语境中，需要一种更能灵活应变的监管制度，需要具有洞察力（insight）、监管能力（oversight）和前瞻性（foresight）的监管环境。

美国商务部负责监管商业遥感产业，具体监管工作由美国国家海洋和大气管理局（NOAA）执行。受航天产业复兴的影响，来自新创企业的新航天任务、新传感器和新任务架构的申请量大幅度增加。根据NOAA卫星和信息服务（NESDIS）网站的数据（更新到2015年6月），2010-2015年，NOAA共处理并发放了46项申请，而在1996-2010年只有20项。这还仅仅是NOAA商业遥感监管事务办公室工作量的一部分，这个部门其他监管领域的业务量也有类似的增长。

在管理工作大幅度增加的这段时间里，NOAA 在2014年牵头实施了一个跨政府部门的流程来调整监管限制，以尽量提高允许销售的遥感图像空间分辨率，使商业卫星运营商可以销售地面像元分辨率达到25cm的图像。NOAA商业遥感咨询委员会（ACCRES）是这次调整的主要发起单位，这是因为当时的分辨率限制措施已经使美国产业界的国际竞争力面临危险。

在此政策变化后，资深政府官员们认识到，强调提高分辨率限制的手段来管理航天产业是一种低效率的管控，实际上限制了技术进步，因此应当立即废除有关的不合理政策。2014年下半年，NOAA作为政府各有关部门的全权代表，与美国商业遥感运营商共同讨论“快门控制权”或“调整管控行动”的意义。他们提出的问题涉及技术运行、空间和地面段、信息技术安全、商业模式等。业界当时认为，这将是长期对话机制的开端，要用几年时间才能形成固定模式。

到了2014年秋天，政府和业界之间的伙伴关系向前迈出了坚实的一步。监管环境向前迈上了新台阶，不仅仅承担审批和监管职责，而且正在建设一种有洞察力和前瞻性的能力。洞察力对于监管机构来说，要求具备更加细节化、更加细致入微的理解能力，并对私营部门的能力、计划、市场定位有正确的评估；前瞻性对于监管机构来说，是充分利用洞察力更好地认识、评估和建模未来环境，更好地理解监管行为对私营部门的潜在影响，最终目的是学会如何持续适应产业的发展。

同时具备监管能力、洞察力和前瞻性的综合能力，应当成为全面性的指导方针，以此来建立监管环境，有利于航天产业复兴，使政府在紧急、必要情况下继续拥有保护国家安全的手段。但从长远来说，它还必须使政府对如下事实具备信心：既能确保美国成为世界上最适合投资和创新的市场，也能长期保护美国的国家安全。

虽然2014年启动的进程开了一个好头，但此后却没有显著的后续措施或同样重大的第二步来持续推动这一进程，但实际上还发生了一些倒退。或许这是因为大量增加的新申请造成了监管负担，也许是因为配备给这个重要政府职责的人手不足。但2015年秋天，商业遥感运营商们从NOAA那里得到通知，卫星图像分辨率的新限制已经生效。与往年不同的是，2015年的限制政策既没有经过咨询过程，也没有任何预先通知，更没有咨询业界是否会产生哪些潜在影响。这种运行模式将会对未来的操作造成永久性的改变。

卫星运营商们对NOAA这一新限制的主要意见是：NOAA没有经过任何咨询流程就匆匆做出了决定。但是就在运营商感到某种绝望之际，却又收到了NOAA的信件，声称限制政策“暂停执行”。截至作者发表这篇文章之前，这些政策仍然在接受审查。

随着技术发展方向的不断变化，相关烦恼还会继续增加，政府和市场都需要去适应。但2014年和2015年两个秋天的情况形成了强烈的对比，因为它们表现了政府如何行使职责的不同观点，也揭示出政府对于将采取哪一条道路前进有着一些不确定性。一条道路是只注重监管：政府向业界发号施令，业界只能服从。需要指出的是，考虑到业界已经和美国政府紧密合作了20年以上，业界习惯了服从并将继续服从。另外一条道路就是与业界建立伙伴关系，兼备洞察力、监管能力和前瞻性，这对各方面都将产生良好的结果。

前一条道路有历史渊源，且得到充分理解，可能是容易接受的。但这种监管方式无法复制到国际上，也不会造成因国际竞争而带来的负担，因为那种竞争早就不存在了。

第二条道路需要一定时间，也存在不确定性，对所有参与者来说都有些不适。但这有可能使美国建立一种与世界其他国家政府都不同的政策，使之成为全球典范，允许并吸引企业家及国际企业通过这个灵活应变的监管机制来取得商业航天经营的许可证。

2014年秋天的行为可能是美国政府采取新立场的开始，有迹象表明，事态会继续沿着这条道路发展。其中一个迹象是2015年通过的《美国商业航天发射竞争法案》，让人们多年来第一次对商业遥感卫星监管流程加以关注。2016年，美国国会继续保持对商业航天机会的讨论，国会议员吉姆 布里登斯汀（Jim Bridenstine）声称，他打算提交美国航天复兴法案，并继续推动国会讨论这个独特的议题。另一个迹象是奥巴马总统在2017财年预算中提出，要为NOAA的两个办公室（一是商业遥感监管事务办公室，另一个是商业航天办公室）增加预算。这些机构长期以来拨款不足，但在当前的预算紧缩环境中，他们能够受到这样的重视是令人鼓舞的。这意味着政府把强大、积极创新的商业航天视为确保国家安全的基础。

我们强烈建议拨款和监管职能要逐步向兼备洞察力、监管能力和前瞻性的方向发展。首先我们建议政府应成为鼓励航天产业复兴的早期客户，但这对创造一个新的产业是不够的。我们需要这种监管环境：有恰当的人力配备，能施加影响来鼓励这个战略性、不断变化的新产业健康发展，并带来新的利益。

俞盈帆/编译

The Thinking of American Entrepreneurs on Commercial Space Policy