上海市依法行政综合评估体系研究*

彭　辉，史建三

(上海社会科学院 法学所，上海　200020)

上海市依法行政综合评估体系研究*

彭辉，史建三

(上海社会科学院 法学所，上海200020)

[摘要]依法行政评估指标体系是对政府法治建设实践的重要标尺，也是推进理想法治政府模式的基本手段。文章构建了由1个一级指标、8个二级指标、36个三级指标组成的依法行政指标体系。在此基础之上，对上海市64个行政部门的依法行政状况进行了测评，结果显示：各单位对单项指标的推进力度存在不均衡现象，依法行政整体推进力度存在明显差别，“条”“块”单位在依法行政中存在较为明显差异性。对此，应强化政府信息公开制度的实施，从“条”“块”碎片化治理走向协同治理，“内外兼治”补齐“依法行政”之短板。

[关键词]上海市；依法行政；指标体系；定量评估

[DOI]10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2015.09.004

一、问题的提出

党的十八大确立了2020年“法治政府基本建成”的新目标，使进一步推进法治政府建设迫在眉睫，也使得依法行政评估在实践中备受关注。目前，理论界和实务界对依法行政评估的理论框架与实证评估展开了细致的研究，主要研究成果梳理如下。第一，依法行政评估指标体系构建研究。学界将关注的中心聚焦于把握中国特色社会主义法治政府的完整内涵及其时空特征。杨小军研究了法治政府基本要求与法治政府指标体系的关系等内容。唐明良强调法治政府指标体系构建中应把握的基本原则。陈柳裕探讨论证了依法行政指标体系的优化进路。戢浩飞研究了依法行政指标的认知与评价等功能。这些研究从理论层面阐释依法行政评估的背景、价值、方式，但从交叉学科视角而言，相关学术成果鲜有涉及，研究深度和广度较为薄弱。第二，各地开展依法行政评估实践。自从2004年3月22日国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》以来，各地纷纷出台了一系列依法行政评价指标体系，如吉林、宁夏、广东、山东、辽宁、上海等。综观各地出台的依法行政指标体系文本，对于如何落实以及依法行政的具体标准缺乏统一认识，其仅仅是对依法行政评估目标的分解和细化体系，缺失“可计量性”这一特征，导致认知和评价这两个指标的应有功能无法体现。基于此，本文重在探索上海依法行政评估方法和技术的具体运用，这不仅可以为理论界同仁及时跟踪依法行政评估动态，开展前瞻性研究提供一定的启示；同时也可对行政部门自觉运用依法行政评估的基本原理和基本方法，与公民形成合力共同推动社会善治和法治政府的全面发展，为中国法治建设提供更可行的目标和指向。

二、依法行政指标体系构建

依法行政的本质要求是：一切行政活动只能在法律的规范和制约下进行，从而保证行政权力的运用符合法律所集中体现的意志和利益，并防止行政权力的扩张和滥用，实现和保障公民、法人和其他组织的合法权益。本文构建了由1个一级指标、8个二级指标、36个三级指标组成的依法行政指标体系。具体内容详见表1。

三、上海市依法行政定量评价

针对上述36项指标，我们通过政府网站信息检索的方式收集上海市64个行政单位在职能转变度、决策科学度、制度健全度、执法规范度、行政监督度、纠纷化解度、队伍建设度、组织保障度等8个维度上的基本信息。在网络检索中，为确保尽量穷尽检索路径，针对每一个检索文件课题组均至少以3种途径进行检索：一是市政府门户网站中政府职能部门信息公开页面；二是职能部门的门户网站；三是通过百度搜索，部门+2013(2014)二级指标(三级指标)，如上海市民政局2013职能转变。如以上方法均无法获得信息，课题组会在百度搜索中调整关键词，扩大搜索范围再进行尝试。统计时间段为2013年7月至2014年7月。记分方法为：对各单位在相应指标上能够检索到一项措施或成绩的计1分，增加一项措施或成绩的加1分，该指标的满分为5分。在综合分类整理的基础之上，对上海市64个行政部门的行政情况进行综合打分。

表1　依法行政指标体系结构图

四、上海市依法行政特点分析

(一)各单位对单项指标的推进力度存在不均衡现象

在肯定各单位取得成绩的同时，我们也要看到各单位对单项指标的推进力度存在不均衡现象。第一，从各指标数据来看，排名前3位的单位如下。C1是城建委、经信委和编办，指标标准差1.0474。C2是旅游局、体育局和质监局，指标标准差是1.2372。C3是城建委、宝山区和徐汇区，指标标准差1.2955。C4是司法局、审计局和财政局，指标标准差1.1508。C5是审计局、财政局和质监局，指标标准差1.4617。C6是财政局、旅游局和环保局，指标标准差1.1055。C7是工商局、民防办和城建委，指标标准差1.0455。C8是旅游局、闵行区和外办，指标标准差1.0911。C9是财政局、城建委和闸北区，指标标准差1.1717。C10是普陀区、文化执法大队和徐汇区，指标标准差0.9739。C11是司法局、监察局和审计局，指标标准差1.3377。C12是公安局、体育局和档案局，该指标标准差为1.3154。C13是人社局、城建委和财政局，指标标准差为1.1294。C14是审计局、临港管委会和财政局，指标标准差1.1170。C15是公安局、监察局和审计局，指标标准差1.1936。C16是公安局、文化执法大队和闸北区，指标标准差1.2583。C17是监察局、财政局和工商局，指标标准差1.2662。C18是公安局、财政局和环保局，指标标准差1.3916。C19是审计局、财政局和食药监局，指标标准差1.3721。C20是体育局、房保局和市侨办，指标标准差1.3568。C21是食药监局、质监局和宝山区，指标标准差1.0137。C22是绿化局、杨浦区和审计局，指标标准差1.2124。C23是监察局、审计局和城建委，指标标准差1.3787。C24是档案局、绿化局和金山区，指标标准差1.1893。C25是金山区、杨浦区和虹口区，指标标准差1.1781。C26是市侨办、食药监局和质监局，指标标准差1.5520。C27是市农委、长宁区和临港管委会，指标标准差0.9437。C28是绿化局、市农委和奉贤区，指标标准差1.2527。C29是司法局、金山区和徐汇区，指标标准差0.9697。C30是机管局、闵行区和闸北区，指标标准差0.8474。C31是公安局、财政局和国家保密局，指标标准差1.2455。C32是规土局、统计局和市农委，指标标准差1.0192。C33是绿化局、发改委和卫计委，指标标准差1.2968。C34是规土局、食药监局和体育局，指标标准差0.4443。C35是国安局、国税局和保密局，指标标准差1.1197。C36是发改委、市农委和徐汇区，指标标准差0.5409。由上述排名可知，审计局、公安局、城建委等单位的依法行政工作名列前茅。第二，从离散程度来看，C10、C29、C27、C30、C36和C34离散程度较低，均衡有序推进这些指标工作任务向前拓展。C33、C3、C17、C16、C28、C31、C2、C22、C15、C24、C25、C9、C4、C13、C35、C14、C6、C8、C1、C7、C32和C21指标的离散程度一般，上述指标依法行政推进工作尚需加以改进。C26、C5、C18、C23、C19、C20、C11和C12指标的离散程度较高，这些指标依法有序协同推进工作亟待进一步完善。

(二)依法行政整体推进力度存在明显差别

依法行政整体推进力度的差别，主要可以从以下三个层面加以阐释。第一，依法行政实施较好指标是：C4、C2、C31、C17和C15指标推进度高、离散度中；C11、C5和C18指标推进度高、离散度高。上海市依法行政实施较好的指标占其总指标的22%，但8个二级指标实施较好率存在较为明显的差异，执法规范度实施较好的指标占其总指标数的75%；职能转变度和队伍建设度实施较好的指标占其总指标数的50%；制度健全度实施较好的指标占其总指标数的25%；决策科学度、执法规范度、行政监督度、纠纷化解度和组织保障度实施较好的指标占其总指标数的0%。第二，依法行政一般指标是：C33、C16、C9、C13、C24、C25、C32、C22和C14指标推进度中、离散度中，C19、C12、C20和C23指标推进度中、离散度高。由此可见，上海市依法行政实施一般的指标占其总指标的36%，但8个二级指标实施一般率存在较为明显的差异，行政监督度实施一般的指标占其总指标数的80%；制度健全度实施一般的指标占其总指标数的75%；执法规范度实施一般的指标占其总指标数的50%；组织保障度实施一般的指标占其总指标数的40%；决策科学度实施一般的指标占其总指标数的25%；职能转变度、纠纷化解度和队伍建设度实施一般的指标占其总指标数的0%。第三，依法行政较差指标是：C10、C27、C29、C30、C36和C34指标推进度低、离散度低，C35、C28、C7、C8、C3、C1、C21和C6指标推进度低、离散度中，C26推进度低、离散度高。上海市依法行政实施较差的指标占其总指标的42%，但8个二级指标实施较差率存在较为明显的差异，纠纷化解度实施较差的指标占其总指标数的100%；决策科学度实施较差的指标占其总指标数的75%；组织保障度实施较差的指标占其总指标数的60%；职能转变度和队伍建设度实施较差的指标占其总指标数的50%；行政监督度实施较差的指标占其总指标数的20%；制度健全度和执法规范度实施较差的指标占其总指标数的0%。由此可见，各单位对各指标的推进力度同样存在明显差异。

(三)“条”“块”单位在依法行政中存在较为明显差异性

目前，上海市各区县之间经济社会发展的竞争越来越激烈，特别是欠发达区县，经济社会加快发展的任务十分繁重，各区县都在积极应对挑战，抢抓发展机遇，想尽办法加快发展步伐。在这样的大环境、大背景下，“块”单位的工作任务十分繁重，除了要做好常规业务工作外，还要承担众多的经济社会发展任务，如经济发展任务、招商引资任务，各地层层下达目标任务、签订目标责任状，工作压力空前增大。而“条”单位由于管理权在上面，其工作任务主要是按照上级主管部门的年度工作计划和总体部署安排，有条不紊地开展业务工作，工作任务和压力相对于“块管”干部来说要小得多。从这个角度而言，我们得出假设：不同“条”“块”单位在依法行政中存在较为明显的差异性。根据调查数据，本文运用SPSS软件对36个指标进行了独立样本T检验，以指标C1政企分开、政事分开为例，选择C1指标作为检验变量，选择所属“条”“块”变量作为分组变量，首先进行方差齐性检验(Levene检验)，F值为0.218，显著性概率为p=0.642>0.001，因此结论是两组方差差异不显著；在T检验结果中选择Equal variances assumed作为本例的结果数据，本例的显著性概率为0.200，大于0.05，肯定不同“条”“块”单位在“政企分开、政事分开”相差不大的原假设，可以得出不同“条”“块”单位在“政企分开、政事分开”指标不具有显著差异的结论。以指标C2“社会管理和公共服务职能”为例，类似的F值为3.447，显著性概率为p=0.068>0.001。因此，在T检验结果中选择Equal variances assumed作为本例的结果数据，本例的显著性概率为0.005，小于0.05，否定不同“条”“块”在“社会管理和公共服务职能”相差不大的原假设，可以得出不同“条”“块”单位在“社会管理和公共服务职能”指标具有显著性差异的结论。类似的，“条”“块”单位在C3、C5、C7、C8、C14、C21、C22、C23、C24、C25、C28、C29、C30、C31、C32、C35等指标上具有显著性差异。“条”“块”单位在C4、C6、C9、C10、C11、C12、C13、C15、C16、C17、C18、C19、C20、C26、C27、C33、C34、C36等指标上不具有显著性差异。这一实证结果与所假设部分相符。

五、政策与建议

(一)强化政府信息公开制度实施

政府信息是依法行政运行的载体，政府信息公开则是政府工作全领域、全口径、全流程的外化表现;同时也是落实和保障公民信息知情权，畅通政府与公民顺畅沟通的重要保障。加速提升政府施政理念、管理能力和管理水平需要政府信息公开为支撑。“阳光是最好的防腐剂，灯光是效率最高的警察”观念已经深入人心。政府依法行政将建立更加开放、更加透明的政府作为施政目标。本次评估目的在于全面客观地反映了上海市行政机关依法行政的实施情况，课题信息来源全部源自网络信息检索。事实上，仍有一些政府部门对信息公开重要性认识不足，将政府信息公开视为额外附加给政府的负担，信息公开动力不足，政府信息公开常态化、长效化的运行机制不健全；公开信息的碎片化，短期性和滞后性现象严重，这使得本文网络检索结论与其事实上的工作状况可能有一定的出入，无法全面、及时、准确衡量行政部门依法行政的真实水平。对此，政府需要进一步强化主动公开信息的运行机制。一是构建政府信息公开一站式入口的服务平台。该平台以部门为单位，逐项编制信息公开目录，方便公众快捷迅速地完成信息的网上查询，公众通过该平台入口浏览到所有政府部门主动公开的政府信息，从而最大程度满足公众对政府信息的知情权。二是注重利用微博等新媒体技术，在提升公众参与水平的前提下加强政府信息公开，便利社会公众就所公开的政府信息予以评价。三是形成被动公开向主动公开政府信息转化的科学机制。一般来说，对于那些被不同申请人申请超过三次的政府信息，就完全可以转为主动公开政府信息，使其惠及大众。

(二)从“条”“块”碎片化治理走向协同治理

现行法律法规对“条”“块”各自的权力范围、权力运行机制没有明确而具体的规定，这在具体施政过程中容易产生两者各自为政，争功诿过、扯皮推诿的权责不清现象频发，阻碍了两者依法行政的顺利开展。根据本文的实证分析，“条”“块”单位在依法行政中存在较为明显差异性。具体而言，上海市“块”单位的依法行政工作比“条”更为出色，这也提示在加强和改进依法行政工作中应强调“条”“块”之间的协同治理，超越狭隘的部门利益分化而走向协同与合作，构建起部门之间的有效沟通与协调机制，推动公共事务的协同治理与公共服务的协作供给。具体而言，构建协同治理应从以下几个方面着手。一是培育合作理念与合作精神。“条”“块”部门应超越狭隘的部门利益，摆脱单打独斗式的运作模式，推动“条”“块”协同创造公共价值理念。二是进一步理清各自职能，构建职责明确、权责统一、协调有力的组织模式，通过优化机构设置与部门职能，尽量避免职责重叠，明晰权责。三是不断完善协同治理机制，对于棘手的治理领域和疑难事项，可以设立专门的协调议事机构，建立常态化、制度化的信息互通共享机制，不断提升协同治理的质量与效率。

(三)“内外兼治”补齐“依法行政”之短板

依法行政是现代政治文明的重要标志，是建设法治政府的核心。经过30多年卓有成就的制度创新和全面实践，上海市依法行政成绩斐然。如在全国范围内首度提出“服务政府、责任政府、法治政府”的创建目标和“全国行政效率最高、行政透明度最高和行政收费最少的行政区之一”的建设要求，率先启动了新一轮政府机构改革，开展了行政事业性收费清理与规范等，这些重要理念和主要举措指引和推动了上海依法行政工作，并在全国产生了一定影响。但与此同时，我们也应清醒看到，由于上海正处在城市转型关键期和社会矛盾高发期，一些社会问题还比较突出，物价上涨、食品安全、医疗费用负担、购房压力、青年人就业、公交出行成本偏高、教育费用负担、贫富差距、养老设施和养老服务不足、居住区环境卫生等问题对本市依法行政工作形成了巨大的挑战。根据本文实证分析，上海市依法行政在执法规范、职能转变和队伍建设方面取得了较为显著的成绩，但在纠纷化解、决策科学和组织保障方面有待改进。在这一背景下，我们认为，目前上海依法行政工作存在三个“并存”和两个“依然”。三个“并存”就是成效明显和问题突出并存、建设投入加大和收效缓慢并存、人民群众对依法行政建设期望值不断上升和依法行政短板困境短期难以根除并存，这三个“并存”决定了上海市依法行政建设的两个“依然”，即依法行政建设形势依然严峻、任务依然艰巨。解决这一问题的根本路径在于“内外兼治” 补齐“依法行政”之短板。

[参考文献]

[1] 杨小军，宋心然，范晓东.法治政府指标体系建设的理论思考.国家行政学院学报,2014(1):64-70.

[2] 唐明良.法治政府指标体系构建中的几对关系及其呈现.浙江学刊,2013(6):74-79.

[3] 陈柳裕. 法治政府建设指标体系的“袁氏模式”：样态、异化及其反思.浙江社会科学,2013(12):69-77.

[4] 戢浩飞. 法治政府指标评估体系研究.行政法学研究,2012(1):74-82.

[5] 王敬波.政府信息公开观察：成就与挑战.中国政法大学学报,2014(4):33-40.

[6] 肖卫兵. 信息流通视野下的政府信息公开制度实施：以上海市A区为例.中国行政管理,2014(7):34-38.

[收稿日期]2015-04-30

[作者简介]彭辉(1978-)，男，江西赣州人，上海社会科学院副研究员；上海交通大学凯原法学院博士后。研究方向：法治量化分析。 史建三(1955-)，男，上海人，上海社会科学院研究员，博士。研究方向：政府法治研究。

[中图分类号]D625

[文献标识码]A

[文章编号]1008-6285(2015)09-0022-05

Research on Evaluation Indicator System of Administration
by Law:Based on Data Analysis in Shanghai

Peng Hui,Shi Jiansan

(InstituteofLaw,ShanghaiAcademyofSocialSciences,Shanghai200020,China)

[Abstract]The evaluation indicator system of administration by law is not only a critical landmark of construction of the government legal system, but also an important means of promoting the ideal governmental model of the rule of law. This paper constructs an evaluation indicator system of government administration on the basis of a one-level indicator, 7 two-level indicators, and 36 three-level indicators. On this basis, 64 administrative departments in Shanghai are measured. The results show that the efforts exerted in promoting the indicators are different from department to department, so is the case in the overall promotion of administration by law. In this regard, the government should strengthen the implementation of information disclosure system, better their performance from the fragmented governance to collaborative governance, and overcome the shortcoming in "administration by law" with " governing both internally and externally".

[Key words]Shanghai;administration by law;indicator system;quantitative assessment

*中国博士后科学基金第55批面上二等资助“法治评估创新及其在上海的推广应用研究”(2014M551383)；上海社会科学院创新工程青年人才项目(2014RQN004)之研究成果。