英国高等教育普职融通运行机制及启示

胡茂波++朱梦玫++伍海泉

作者简介：胡茂波，湖北工业大学职业技术师范学院副教授，硕士生导师，博士；朱梦玫，湖北工业大学职业技术师范学院硕士研究生；伍海泉，长沙理工大学教授，博士生导师。（武汉/430068）

*本文系湖北省教育厅人文社科项目“湖北职业教育与社会经济转型协调发展的宏观结构研究”（15Q074），国家自然科学基金面上项目“基于系统动力学的高校生均成本和学费交互增长的因素、机理与政策仿真研究”（71373032），教育部人文社科青年课题“非营利性民办高校学费合理性水平及政策调控”（13YJC880027），湖南省教育科学教育经济与财政研究基地2014年度研究课题“非营利性民办高校学费合理边界的厘定及政策路径研究”（14JCJA2）的成果之一。

摘要：经济发展的利益驱动、教育公平的价值追求、质量要求的趋同转变，推动着英国完成了从二元制到一元制的普职融通改革。本文分析了当前英国高等教育普职融通机制构架、特征和政策效应，指出完善中国现代高等教育机制需要构建普职融通的有效通道，市场主体参与的普职融通管理模式，质量归一的普职院校质量评价体系。

关键词：英国高等教育；普职融通；机制特征；政策效应

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》将优化高等教育结构和大力发展职业教育作为发展重点之一。《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》指出，要在2015年初步形成现代职业教育体系框架，2020年基本建成中国特色现代职业教育体系。英国高等教育体系和运行机制经历了从普职分离到普职融通的发展历程。解析其发展背景和改革经验，对完善中国高等教育结构，建立现代职业教育体系具有重要的借鉴意义。

一、英国高等教育普职融通的形成

（一）一元制到二元制

二战前，英国高等教育体系单一化，职业教育未被纳入其中。19世纪初，工业化和科学技术的迅速发展对技术技能型人才提出了更高要求，挑战了英国精英型高等教育模式，推动了职业教育法律化进程。二战结束后，英国经济严重受创，重视职业教育的美、日、德等国发展迅速，成为其高等教育制度革新的刺激性因素。政府开始正视缺乏科技人才的现状并寻求解决途径。1963年，《罗宾斯报告》建议英国高等教育向大众化发展，催生了1965年高等教育体系“二元制”的形成。其中的“二元”指自治高等教育机构和公共高等教育机构，前者以传统大学为主，后者主要由多科技术学院、开放大学等实施高等职业教育的院校组成。改革期间，8所高级技术学院被升级为大学，10所新大学和30所多科技术学院被创建。[1] “二元制”在短期内调节了精英教育与大众教育之间的矛盾，但英国原有教育体制的惯性及文化传统的约束，使该体制在随后的发展中扭曲成为了一种扩大化的精英教育。

（二）二元制到一元制

20世纪70年代，石油危机及凯恩斯主义改变了英国高等教育的社会环境和政治环境，普通高等教育开始无法满足现实经济需求。撒切尔执政时期，市场机制被引入到高等教育改革中。1981年实施的高校经费削减政策也推动了英国高等教育体制改革。“二元制”存在的问题被暴露出来，如中央政府无法进行有效宏观调控，职业教育受到差异性政策的发展限制，高等教育无法满足现实需求等。[2] 为了使高等教育结构层次适应社会变化，英国决定融通高等职业教育与普通教育。1991年《高等教育：一种新的框架》和1992年《继续教育与高等教育法》的颁布，从法律上给予普通教育与职业教育平等地位，形成了普职融通的一元体制。1988年国家职业资格证书（NVQ）、1992年普通国家职业资格证书（GNVQ）、2000年国家资格框架（NQF）的推行，从制度上衔接了职业资格证书和学历证书，建立了国家资格框架。2005年GNVQ逐渐被其他职业资格证书①取代，2011年NQF被资格与学分框架（QCF）全面替代。不断的改革从体系上完善了普通教育与职业教育课程框架的统一，进一步实现了职业教育与普通教育的等值互换。

（三）一元制与二元制的本质特征

20世纪前的英国一元制体系下，高等教育体系以大学为中心，强调传统的精英教育。技术学院、师范学院等实施职业教育的院校被纳入国民教育体系中，无权授予学位，只能由教育部或相关部门颁发职业技术资格文凭。职业教育与普通教育彼此独立，带有鲜明的阶层烙印。二元制实施后，虽然政策的本意是消除职业教育和普通教育的阶层差别，但由于政策制定路径不清晰，层次划分不合理，加上以往高等教育体系的路径依赖，使本应具备类型划分功能的二元制，成为了一种质量划分体制。职业教育与普通教育被分离，在政策上被差别对待，使得二元制政策适得其反。新的一元制建立后，职业教育和普通教育院校在制度上具有了平等地位，在教学中保留了各自特点。两类教育通过国家教育证书体系相融通，其差异性更多体现在课程设置和资格制度上，而非学校的层次类别上。英国高等教育体系维持了普通高等教育和高等职业教育的平等关系，实现了教育多元化，形成了一元体制下的多元模式。

二、英国高等教育普职融通的动因

（一）经济发展的利益驱动

高等教育普职融通的形成历程具有时代特色，促进其发展的关键因素源于社会经济需求和各方利益博弈。20世纪50年代，英国忽略了新兴工业的发展，拉大了与其他发达国家间的经济差距。政府意识到高素质劳动力对维持国内工业发展至关重要，开始反思其以往注重人文教育、忽视职业教育的社会现状。为了培养更多高级技能人才，高等教育扩张和发展职业教育成为新的政策导向。20世纪70年代，欧洲经济危机影响了英国就业结构。政府将教育发展置于经济发展目标之下，开始强调学校教育和产业需求结合，职业教育要适应经济发展需求。高等教育体系改革成为促进经济复苏的重要推力。改革期间，高等教育政策的制定需要符合国家经济发展需求，有效调节利益相关者的利益冲突。这种冲突既体现在政府与其他职能主体间，也体现在职业教育与普通教育的代表机构间。各方在改善国家经济发展的大前提下，通过参与或影响政策制定争取自身利益。普职融通相关政策的颁布与实施正体现出高等教育职能相关者的共同利益诉求。

（二）教育公平的价值追求

·比较教育·英国高等教育普职融通运行机制及启示

英国具有重视精英教育的传统，职业教育的发展在长时间内既缺乏政府支持，也被民众轻视。二战结束后，福利社会的建立使平等主义理念开始深入人心。教育公平成为受教育者的现实期望和政府制定教育政策的价值导向。与此同时，英国普及了中等教育，希望接受高等教育的学生剧增。传统大学的数量开始无法满足民众需求，职业教育则期望进入高等教育体系，改革高等教育体系成为必然趋势。为了在精英主义原则和教育公平理念中寻求平衡，二元制成为实现高等教育大众化和普职平等的路径选择。然而，新的制度并未达到预期效果。为了进一步缩小普通教育与职业教育的差异性，实现教育公平的价值追求，政府不得不继续改革。构建普职融通的高等教育一元体系成为必然选择。民众对教育机会的需求和对教育公平的期望，推动了高等教育大众化进程，加快了普职融通改革步伐；政府在政策制定和执行过程中以教育公平为导向的价值转变，是形成普职融通高等教育体系的决定性因素。

（三）质量要求的趋同转变

英国传统大学的课程以自治和精英文化为价值导向。其与经济危机、市场竞争和新技术革命等新形势下就业所需技能的相关性日益弱化。高等教育学术性和职业性的冲突在新形势下引发了失业问题，加剧了民众对高等教育的信任危机。撒切尔政府开始实施教育经费削减政策，迫使高等教育体系进行改革。传统大学开始寻求与社会需求接轨的途径，职业院校继续追求与大学齐平的教育质量和地位。在这种特殊的社会背景下，学术性和职业性这两种在以往分离对立的教育类型，呈现出共同的发展目标。普通教育和职业教育间制度障碍的消除成为必然趋势，传授两类教育的院校在教学质量和发展目标上呈现出趋同化特征。但这种趋同化并不意味着让职业院校一味寻求传统高等教育式发展，而是期望双方在原有办学价值基础上，保持培养目标和教学特色，吸收对方优势，力求在质量要求趋同化的转变过程中，保持教育类型多样化。普职高校对办学质量的不断追求，成为构建一元制并形成普职融通高等教育体系的内在驱动力量，影响了高等教育机制构建。

三、英国高等教育普职融通运行机制的构成

（一）确保普职平等发展的统筹管理机制

英国高校是独立自治的法人机构，政府部门主要通过完善法案制度、提供财政拨款、设立中介组织等间接调控手段，对高等教育进行宏观管理。高等职业教育机制和普通高等教育机制的职能主体设置和权限范围虽略有区别，但两者在普职融通高等教育体系内受到同等水平的权力约束。教育部（DfE）和商业、创新与技能部（BIS）均属于政府内阁部门②，是高等教育体系中的统筹管理及决策者。前者主要负责制定教育相关政策，出台研究文献，维持教育公平。同时该部门与英国资格及考试监督办公室（Ofqual）、英国教育标准局（Ofsted）存在合作关系，形成高等院校的间接约束力。后者在高等教育领域主要负责制定产业政策和技能培训政策，扩展学徒制，发展高等教育及继续教育体系。其具体调控手段包括两种。一是资助高等教育资助委员会（HEFCE）和资金技能资助局 （Skills Funding Agency），这两个部门分别为高等院校和继续教育学院提供经费保障。二是为职业技能委员会（UKCES）提供经费和政策保障。该委员会负责提供就业和技能相关政策建议，评估英国就业情况，管理行业技能委员会（SSOs）经费，促进雇主参与技能开发，满足高等职业教育发展需要。

（二）确保普职学分转换的协调评估机制

英国职业资格框架制度的建立是促成普职融通的必要条件，也是衔接普职教育的基本保障。当前实施的资格与学分框架（QCF）是英国职业资格和学术资格认可框架。其以学分为基础，将学习单元作为最小的学习单位。学生通过完成学习单元取得学分，获得不同级别的职业资格证书或文凭。职业资格证书和学术资格证书在该框架下能够交叉获取，灵活转接。为了使普职资格学分对等有理可依，其完善过程被内化成为高等教育机制中的一环。行业技能委员会（SSOs）通过雇佣机构提供的劳动力市场信息，规划行业技能发展并制定国家职业标准。资格证书授予机构会基于该标准设计职业资格证书框架及其课程要求，确保职业课程与市场需求的契合度。开设高等职业教育课程的院校依据要求组织教学。资格证书授予机构会授予学业合格者宽范围、多层次的职业资格证书。学生结业并取得相应职业资格证书或文凭后，在工作过程中所产生的相关信息，又为雇佣机构提供了其所在行业所需的技能信息，将高等教育从供给导向转向需求导向。

（三）确保普职质量对等的监管机制

高等教育普职融通机制下的质量保障体系包含内部和外部两大系统，对高等普通教育和职业教育同样适用。内部质量保障由院校自行完成自我评估，不断改进；外部质量保障包括资格审查和质量评价，分别由资格监管机构和质量监督机构实施。资格监管机构包括英国资格及考试监督办公室（Ofqual），它属于非内阁部委③，有权将直接向议会报告，常与教育部进行工作合作。其职能是审查并调节普通教育证书和职业资格证书规范及其在资格框架中的等级，审查资格证书授予机构颁发证书的认可度和有效性，审查院校考试成绩的公正性并处理上诉请求等。质量监督机构包括高等教育质量保证机构（QAA）和英国教育标准局（Ofsted），对院校进行外部质量评价。评价结果不但与政府拨款直接挂钩，还会影响到其他投资机构对院校的资助。[3] 其中，高等教育质量保证机构（QAA）是独立的监督机构，由高等院校捐款建立，会依据院校授课的质量类型采取不同的质量审查策略；英国教育标准局（Ofsted）属于非内阁部委，其评估结果具有官方性。两者能够为院校提供院校质量审核服务和改善建议，为政府部门提供英国高等教育质量标准的现实依据和相关意见。

四、英国高等教育普职融通运行机制的特征

（一）管理模式市场化程度高

英国普职融通框架形成后，政府部门对高等教育管理模式的调整，使公共部门与私人部门之间的互动逐渐频繁，高等教育运行机制呈现出市场化趋势。一方面，英国高等教育市场机制的引入，改革了高等院校拨款制度和机构，发展了高等职业教育，实现了高校间平等竞争。另一方面，社会更积极地参与到高等教育体系中，职能主体的数量和种类比以往更多，所代表的不同利益群体间的关系更为复杂。它们之间的相互依赖与博弈，在现有高等教育机制中实现了教育资源的高效利用。英国高等教育运行机制中大多数职能主体之间体现的是合作关系而非隶属关系。政府教育部门在宏观管理高等教育体制构建的基础上，对不同部门机构进行职能界定。通过给予部分专业机构充分自主权，从侧面确保运行机制环节中各项事务的落实，达成管办分离的目的。各部门机构在职责规划、管辖领域、服务对象上明确分工并协调互补，促成了职能主体间有效的信息反馈系统，构建了高等教育准市场机制。

（二）职业资格证书与学术资格证书并重

资格与学分框架（QCF）将普通教育和职业教育的内涵深度融合，使职业资格证书与学术资格证书在高等教育机制中具备了同等地位作用。职业资格证书不再是仅为受教育者就业准备的证书，而是学生具备职业和学习双重能力的证明。学术资格证书也不再纯粹代表学术能力，而是可以通过资格框架与市场对接的兼具实用性的学习证明。职业资格证书制度一方面不断强调雇主及雇主代表机构在高等教育运行机制中的主导地位，使国家职业资格证书的课程制定紧密切合现实需求，提升受教育者在劳动市场的竞争力，增强高等教育对不断变化的社会经济与劳动力市场需求的适应性。另一方面，政府不断完善职业资格证书制度，促进普通教育和职业教育相互衔接沟通。职业与学术之间的关系从以往的矛盾对立，逐渐变为相互促进；职业院校和普通院校的层次从以往的地位悬殊，逐渐变为公平对待；职业教育和普通教育从以往的割裂分离，逐渐变为协同发展，呈现出素质教育和终生教育的内涵价值。

（三）普职院校质量评价归一

英国高等教育的质量评价体系具有独立性、准确性、公开性的特征。其具体内容基于总体效能、学习者成果、教学质量评价以及领导管理效能。机制构架包括自我评价及外部评价。自我评价的重要性在当前被增强，政府为高等院校制定了评价步骤，确保了自我评价的规范性；各院校需要制定自己的质量保证方案，保障了自我评价的契合性。高等普职院校均需要通过分析学生成绩表现、教师教学效果、学校自身建设等方面的相关资料，确定评价等级，及时反馈信息，撰写自我评价报告。报告内容包括办学质量和发展思路的综合评估，用以激发学校质量保障的内驱力，为外部评价打下基础。外部评价主要由英国教育标准局（Ofsted）或高等教育质量保证机构（QAA）完成。两者会定期组建团队，对高等院校进行视察评估。视察团队由行业、高校及相关专业管理者组成，能够灵活地对高等职业教育和普通教育进行符合其教学特色的专业评估。高等院校的评估结果会被公示与反馈，确保了同层次职业教育和普通教育在质量上的对应，显示出两类教育对优秀教学质量的共同追求。

五、高等教育普职融通运行机制的政策效应

（一）提供了多样的教育机会选择

高等教育普职融通运行机制的完善，为普通高等教育的发展提供了方向，为高等职业教育的发展提供了制度保障，为受教育者提供了多样化的教育机会。资格证书体系融通了高等普职教育，提供了两者学分间的互认转换。普通高等教育不再是受教育者唯一选择。高等普职教育纵向贯通并横向衔接。获得相应等级职业资格证书的学生有资格申请普通高等教育的学习；接受普通教育的学生也可以遵循个人意愿，进行高等职业教育课程的学习，为步入职业生涯打下基础。部分普通教育课程内容会与职业资格考试科目相衔接，帮助学生在取得学位的同时，获得相关职业资格认证的部分考试豁免。一些高等职业教育院校会同时开设普通高等教育课程，促进学生综合发展的同时，帮助学生获得职业资格及学位文凭。与传统英国大学的精英教育相比，当前的高等教育将职业导向和学术导向的两类人才培养目标融合在一起，但又能够依据学生自身兴趣与职业需求，使其灵活选择学习的侧重方向。

（二）促进了人力资源供给市场定位

满足社会经济对人才类型和规模的需求，是英国高等教育的重要目标。高等教育普职融通机制逐步解决了培养对象市场化定位问题。当前的高等教育体系将企业行业纳入其中。一方面，雇主和雇主代表机构有权界定各行业的核心专业技能、制定国家资格标准，有助于行业企业直接提出所需人才要求；另一方面，这类机构可以直接参与部分高等教育机构的人才培养过程，作为咨询机构参与院校管理，及时调控培养人才与社会需求的一致性。该机制有助于促进劳动力资源的合理配置和充分利用，令劳动力市场的供需结构趋于动态平衡。当然，现行的高等教育运行机制依旧存在着缺陷。《英国职业教育回顾—Wolf报告》指出，现行的部分职业资格证书并没有劳动力市场价值，而很多有效的职业资格并未在认可范围内。因而，英国对高等教育运行机制改革还在不断地进行。

（三）扩大了技能创新人才的供给

20世纪末职业教育的发展和普职融通高等教育体系的构建，缓解了英国经济衰退带来的负面影响。此后，随着高等教育体系的不断完善，英国GDP的增长幅度持续加大，其涨幅变化的时间点均发生在高等教育改革时期。由此可见，高等教育能够成为社会经济发展的推动力量，而不符合社会经济需求的高等教育体系必将被淘汰。现存下来的高等教育普职融通机制为社会经济的发展输送了大量技术型人才。在2006至2014学年度期间，英国获得职业资格证书的人数从499万人增加至853万人，其中在2012-2013学年该数值甚至达到了919万人，翻了近一倍。[4] 然而这庞大的数据之中，获得职业资格Level3等级以上人数的所占比例不足三分之一。因此，英国政府表现出继续发展高等职业教育的政策导向。《发展的技能：国家技能策略》报告指出：到2020年，英国低技能人员要减少到11%，而高技能人才要增加到40%；大力发展职业教育并将其作为技能人才培养的主要教育类型。[5]

六、启示

（一）构建普职融通的有效通道

英国的发展经验表明，普职教育的制度式隔离最终会导致高等教育结构的失衡。中国正处于经济结构调整、产业转型升级的关键时期，迫切需要建立一条供技能创新型人才发展的教育通道。普职分离的高等教育体系既无法满足社会对高级技术技能型人才的需求，也不利于民众对教育多样化的需求。《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》指出，要建立横向接轨、纵向贯通的现代职业教育体系。构建普职融通高等教育体系的实质，正体现出了两类教育体系的有机整合和横向接轨，以及两者在协商与沟通中达成的价值共识。普职教育的融通具备高度复杂性，并非是简单的同化过程。搭建两者之间桥梁的关键包含两方面：其一是建立普职衔接的资格证书框架，从制度上实现普通教育证书和职业教育证书等值；其二是在保留高等职业教育机构办学特色的前提下，改善教学质量，发展学位制度，完善法律政策，提高社会地位，促进高等普职教育内在逻辑上的协同互补。

（二）构建市场主体参与的普职融通管理模式

英国政府通过调整高等教育体系中各利益相关者的协作关系，使政府、市场和高等普职教育的联系更为紧密。以往，政府部门对高等教育干预程度较低，高等院校具有较大自主权，普职分层明显。引入市场机制打破了普职教育阶层固化，实现了政府对两类教育的宏观管理。中国政府与高等普职教育、市场主体的关系与英国存在较大差异，改革方向必然有所不同。但英国高等教育体系改革措施中所蕴含的管理思维及价值追求值得借鉴。行业企业是市场主体最重要的组成部分，与普职教育密切相关。行业企业能够为高等职业教育机构提供资金支持和合作项目，引导高等职业教育的培养方向顺应社会经济需求；为普通院校的培养规模和类别提供参考，调节劳动力市场供需平衡。中国高等职业教育管理体制多头的现象十分严重。行业企业的参与能够成为改善该困境的切入点，有助于政府创立其与高校间的缓冲地带，突破职能部门利益格局的束缚，协调改革中利益关系的变动，实现高等教育普职融通体系中政府宏观管理下各职能主体的合作式管理。

（三）构建质量归一的普职院校质量评价体系

优良的教育质量是英国普通高等教育的传统，也是高等普职教育的共同追求。英国高等普职教育质量保障体制将自我约束机制与外部评价机制相结合，将政府构建的质量评价体系与公共拨款资金相挂钩，形成了有效的质量监管力量。其对高等普职院校质量对等的期望及措施值得借鉴。中国普通高等教育和高等职业教育的办学质量参差不齐。同时，由于历史背景、管理体制和院校类型的差异，中国高校并不似英国大学执着地将质量放在发展办学的首位。高等普职教育质量保障体系的完善必须由政府间接推动。一方面，政府可以设立权威自主的第三方评估机构，淡化原有质量保障体系中的行政色彩，构建多元主体参与的职业教育监督体系。另一方面，高等普职院校还需构建内部质量保障体系，形成自我约束机制。政府需要营造竞争与公平兼具的环境，将财政拨款作为宏观调控的有效手段，结合质量评估结果与拨款资金或优惠政策，提高资源利用效率，形成实际约束力量，激发高等院校提高教育质量的内生动力。

注释：

①其他职业资格证书包括商业与技术教育委员会证书（BTEC），牛津剑桥与皇家艺术协会考试证书（OCR）等。

②英国政治体制中，内阁部门（Ministerial Departments）由内阁的国务大臣领导，处理政治事务。

③英国政治体制中，非内阁部委（Non-Ministerial Government Department）是不由大臣或部长担任部门首长的政府部门/非内阁部门，它们通常依据法律设立，直接对议会负责以避免政治影响。

参考文献：

[1][2]崔艳丽.20世纪80年代以来英国高等教育治理研究[D].南京师范大学，2014：56-59.

[3]Great Britain： British Council.Training and skills in the UK[R].British Council，2013.

[4]Skills Funding Agency and Department for Business，Innovation & Skills.Vocational qualification by level[EB/OL].[2015-06-04].https：//www.gov.uk/government/statistical-data-sets/fe-data-library-vocational-qualifications--2.

[5]Great Britain： Department for Business，Innovation and Skills.Skills for growth The national skills strategy[EB/OL].（2009-11-11）.https：//www.gov.uk/government/publications/skills-for-growth-the-national-skills-strategy.

（责任编辑陈志萍）