建立艾比湖湿地生态补偿机制若干现实问题的思考

哈斯琴格乐

(新疆博乐市环境监测站,新疆 博乐 833400)

建立艾比湖湿地生态补偿机制若干现实问题的思考

哈斯琴格乐

(新疆博乐市环境监测站,新疆 博乐 833400)

摘要：指出了艾比湖流域的环境恶化而引发的一系列生态问题已越来越受到人们的关注。通过生态补偿机制框架的建立、优化产业结构、相关政策制度建立以及生态补偿机制路径等方面的思考,提出了设立水权交易市场,开征生态环境保护税,建立生态环境补偿机制的建议,从而为实现艾比湖生态环境保护目标提供一些理论研究。

关键词：生态补偿机制;框架;艾比湖

收稿日期：2015-06-24

作者简介：哈斯琴格乐(1971—)，男,蒙古族、内蒙古科尔沁人,工程师,主要从事环境监测分析评价及管理工作。。

中图分类号：X36

文献标识码：A

文章编号：编号：1674-9944(2015)09-0025-04

Abstract:Series of environmental problems and issues that caused by the deteriorating environment of Ebinur Lake basins have attracted the attention of more experts and scholars pay.Through the establishment of ecology compensation mechanism and relevant policy system,optimization of the industrial structure and the deliberation of ecological compensation mechanism path,the article proposes some suggestion,including the establishment of water rights trading market,adding environmental protection tax,and the establishment of ecological compensation mechanism,which aim to provide some theoretical studies for achieving the target of environmental protection in Ebinur lake.

1艾比湖流域及生态环境概况

艾比湖流域位于东经82°35′~83°11′、北纬44°44′之间,地跨博尔塔拉蒙古族自治州、塔城地区的乌苏县和托里县南部、伊犁州直属的奎屯市和克拉玛依市的独山子区,流域面积50621 km2(不包括赛里木湖集水区)[1]。流域内年径流量大于1×108m3的河流主要有奎屯河、四棵树河、精河、大河沿子河、博尔塔拉河等,地表总径流量42.19×108m3。解放后,由于大规模的水利建设,特别是20世纪80年代以来奎屯河流域相继修建了10余座水库和多座引水工程,地表径流基本上全部被引用,奎屯河口几乎完全断流,博尔塔拉河和精河成为艾比湖的主要补给河流[2](图1)。

图1　艾比湖流域水系及站点分布

近20多年来艾比湖湖面历经了逐步增大、基本稳定到逐步缩小3个阶段:1990~2002年期间,湖水面积逐步增大,其中2002年增长速度最快,从591 km2增加到837 km2。2002~2005年为基本稳定期,湖面面积维持在800 km2以上。从2006年开始湖面逐年萎缩,到2010年湖面面积只有537 km2[3](图2)。

图2　1990~2010年艾比湖湖面面积变化

随着湖水面积的萎缩,艾比湖目前已演变为盐湖,湖水矿化度高达202 g/L[4]。另外艾比湖的萎缩,还加重了流域内沙漠化的危害程度,出现了湖滨植被退化、浮尘和沙暴天气增加、野生动物数量减少等生态问题。有不少的文献资料对艾比湖流域生态状况进行了定性或定量的评价,赵顺阳等在《艾比湖流域生态环境质量评价》中利用人工神经网络编制了生态环境质量评价图,将艾比湖流域划分为40个评价单元,分别定量计算出生态环境优良、良好、中等、较差、差5个等级的单元数量及所占比例。得出从流域周边的山地向盆地中心,生态环境质量变差的结论,艾比湖周边的湖滨地带为生态环境最差的地方,存在沙漠化、盐渍化倾向,是流域生态环境保护的重点区域[5]。另外有些学者从流域植被衰败程度、生物多样性变化、风沙天气多少等方面对艾比湖的生态环境进行了定性评价[6]。

综合考量艾比湖生态环境质量影响因素,一般认为水是艾比湖流域的核心问题,入湖水水量的多少决定了艾比湖面积大小,而入湖水量的多少又受降水丰枯变化和流域内经济社会引水量的制约,有专家指出:立足于本流域水资源,在平水年即P=50%来水条件下,艾比湖水面面积可以维持在500 km2;在跨流域调水条件下,艾比湖水面面积可以维持在800 km2。根据目前艾比湖水面面积,经预测还需要增加约3.0×108m3的水量才能达到生态保护目标的要求[7]。

2建立生态补偿机制框架的思考

建立艾比湖湿地生态补偿机制框架,需要对一些框架体系内核心问题做深入思考、研究和定位,主要包括生态补偿的内涵和外延的界定、补偿区域或范围的划定、补偿主体的责任和义务、补偿标准测算依据和测算方法的确定、补偿的方式的选择、生态补偿机制和公共财政机制的关系如何处理等。在此基础上,组织力量对艾比湖湿地生态补偿机制框架体系进行合理设计,初步形成因地制宜、着眼长远,制度衔接、广泛参与,责任分担、利益共享的生态补偿框架体系。

2.1　补偿范围

根据艾比湖流域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,编制流域主体功能区规划,将流域国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类。特别要明确限制开发和禁止开发(艾比湖湿地)的区域范围,优化开发、重点开发区域的开发强度、开发时序、开发方式,将流域各水系入湖水量、行政区域面积占比、节能减排量、生态收益等指标与政府投入挂钩,平衡和调整优化开发、重点开发与限制开发、禁止开发区之间的关系,为明确生态补偿对象、补偿范围奠定基础。

2.2　补偿主体

艾比湖流域各利益相关者均为生态保护的责任主体,但未必是实际上的补偿主体。认真分析,生态补偿的本质是生态服务功能受益者对生态服务功能提供者付费的行为,但前提是生态责任和生态受益的一致性,而且这种补偿是必须便于实行的、直接的。政府、企业、农民应作为生态补偿的投入主体。但在生态补偿机制建立的初期,在生态补偿框架体系补偿方式尚未得到各利益相关者普遍认可之前,政府应作为补偿资金投入的主要来源。

2.3　补偿方式

从补偿主体的角度看,直接补偿主要包括政府补偿(财政转移支付、项目投资、优惠政策等);企业、农民税费(排污费收取、水费收取);北疆铁路公司在铁路沿线植树治沙直接投资等。间接补偿如对企业节能减排、农民节水灌溉的资金补偿、税收减免、技术扶持以及产业结构调整优化、农耕制度改革等。笔者认为艾比湖湿地生态补偿应以政府补偿为主,辅以其他补偿方式。一方面湿地生态服务功能的公共产品属性,需要由全民利益的集中代表者政府的集中供给,这也是政府的一项义不容辞的责任;另一方面政府补偿也是生态补偿的特殊性决定的,艾比湖湿地生态补偿涉及区域范围大、牵动的利益主题多、政策性强,政府补偿为主的补偿方式只能是必然的选择。

2.4　补偿资金来源和补偿资金使用管理

根据“谁受益、谁补偿”的原则,湿地生态服务功能的受益地区应成为生态补偿资金的主要来源,由国家代表受益地区和全社会来筹集,途径有以下几种:一是政府方面(中央、自治区以及地县)财政投入;二是社会方面(企业、农民)以不同形式收取的水费、排污费或是可能实行的生态补偿税;三是其他资金,主要包括外部生态保护资金(如社会捐赠、GEF赠款等);四是通过建立水权交易和排污权交易等市场化方式筹集补偿资金。由于生态补偿资金数额巨大、政策性强,政府应加强补偿资金的管理与使用监督。应制定补偿资金使用管理办法,对资金的来源渠道、支出原则、使用重点、拨付方式、资金效益评估等方面作出详细的规定,并逐步推行生态补偿资金使用情况向社会公布的制度,激励社会各生态责任主体履行生态补偿责任或义务的积极性。

3优化产业结构和政策制度建立而实现间接生态补偿的思考

艾比湖湿地生态问题的核心是水的增量,那么增量的水从哪来？按照生态系统论的观点,应把湿地生态作为整体系统来考虑,水的动态变化和量增量减是连接纽带,而本质上水的生态增量是经济社会活动耗水量的减少量。大量的资料表明,经济社会用水量对艾比湖入湖水量和水面面积影响很大,而水资源的开发利用已达可利用量的极限,无增水的余地。如果不进行产业结构调整,按照目前的经济增长方式,经济社会用水量短期内不会显著减少[7]。

那么产业结构如何进行优化呢？笔者认为流域内各级政府应强化能源资源节约和高效利用的政策导向,创新思维,把握发展新型工业化、新型城镇化和农牧业现代化之间的动态转化、互动支撑的关系,立足地区特色和资源进行产业定位和选择,找准产业优化、产业发展的突破口。一产中种植业种植结构的调整虽然空间有限,但土地管理制度的创新如土地适度集中、规模经营,可以“整装”使用先进的节水、良种、病虫害防治技术,较大幅度提高土地经济效益和生态效益,减少水的消耗。新型工业化是“三化”的动力源泉,也是体现生态资源内在价值和建立生态补偿机制的重要主体。要严格产业政策界限,明晰工业布局和产业选择,限制耗能高耗水多、污染严重、科技含量低的企业落户。服务业是生态危害性相对小、需要的生态补偿程度低的产业,应出台有针对性、有操作性鼓励服务业发展的政策,通过调整优化,增强三次产业结构对流域生态宏观上的间接而具有决定性的生态补偿功能。

政策制度的建立主要是流域内生态补偿政策的建立,包括地方生态保护政策、水电费收取分配政策的制定等内容。当前阶段,应把水费政策的修订作为重要内容,对农业用水、工业用水、城镇居民用水、商业餐饮等服务业用水分类分价,不同领域间大幅度拉开水价标准,通过价格机制科学合理配置水资源,更好地体现其生态价值。

4实现艾比湖流域生态补偿机制路径问题的思考

说到这个问题,就不能不考虑确立艾比湖湿地生态水权、开征生态税、收取生态补偿费(资源开发使用费、资源生态和生态环境补偿费、资源生态保护管理费、排污费和惩罚性收费)、建立水权交易市场等生态补偿方式。确立艾比湖湿地生态水权,即在正常来水条件下,满足艾比湖水面维持在500 km2底限面积和800 km2改善面积生态用水需求的权利。其中生态税是以保护生态环境的自然资源与环境质量为主要目的,向所有因其生产和消费而造成外部不经济的纳税人可征的税收,因此有专家建议开征生态税[7]。可以借鉴燃油税的做法,以水为税收载体,按使用者付费、从消费终端收取的方式展开,避开各种复杂的经济利益关系调整。不仅因为水是流域最重要的生态因子,必须尽快将其生态价值体现为社会成本,而且水的使用量便于计量,让税收征管具备可行性。

关于建立水权交易市场的问题。可以参照碳排放交易市场机制,其核心是把环境资源商品化,通过市场机制配置环境资源来发现环境资源的价格(价值),来体现环境资源的稀缺程度和环境成本,达到实现减排的目的。这种机制往往被认为是一种更优的机制,但绝不能忽视一个前提,即《京都议定书》的签订为国家之间就温室气体排放权展开贸易提供了一个约束框架,温室气体(碳) 排放权开始成为一种稀缺的资源,也就有了商品属性、获利动机和交易需求。目前流域内水不具备这样一个统一的对流域内各责任主体均有较强约束力的市场化的机制(和行政压力机制有所不同,是基础、长效的利益联结分配机制)。因此,本来稀缺的水资源对流域内企业、农民、城镇居民等主体而言,并不稀缺,水资源成本概念距离自己“很遥远”,水权交易连起码的动力基础都不存在,水权交易市场只能成为“空中楼阁”。

那么,艾比湖湿地生态补偿机制应采取怎样的实现路径呢？由于“水”是艾比湖流域的核心问题,因此湿地的生态补偿机制也是围绕水的增量而建立,需要探索建立艾比湖流域生态补偿机制框架→以节水为目标进行产业结构优化和相关政策制度建立→设立水权交易市场→开征生态税这样一条实现路径。当然建立艾比湖流域生态补偿机制设想是否成立,还需要大量的工作去做,应抓住不同阶段的关键,系统谋划,重点推进,逐步完善。

5结语

艾比湖湿地资源是一种重要的自然资源,具有重要的经济价值、生态价值和社会价值。近些年随着流域人口的增长和人类对水土资源的不合理开发利用,加速了湖泊的萎缩过程。随着湖水面积的萎缩,艾比湖目前已演变为盐湖,并出现了流域沙漠化、湖滨植被退化、浮尘和沙暴天气增加、野生动物数量减少等一系列生态问题。生态补偿作为一种使外部成本内部化的环境经济手段,其目的是保护生态环境,促进区域协调发展。目前艾比湖湿地生态补偿的实践基本上还是空白,在市场交易和自愿协商机制尚未建立的情况下,急需建立生态补偿机制,通过投资艾比湖生态环境保护建设项目、制定促进艾比湖流域产业结构调整的优惠政策等实施生态补偿。由于湿地生态补偿机制的构建是一项复杂的系统工程,涉及不同地区、不同群体的利益关系,需要制定《艾比湖湿地生态补偿条例》,通过专门立法明确补偿的范围、标准、方式、补偿资金筹集与监管等内容,为湿地生态补偿的实施提供法制保障。

参考文献：

[1] 高建芳,章曙明,李新贤.艾比湖流域水资源可利用量分析[J].水文,2004,24(5):32~36.

[2] 苏宏超,巴音查汗,庞春花.艾比湖面积变化及对生态环境影响[J].冰川冻土,2006,28(6):28(6).

[3] 博尔塔拉蒙古自治州统计局.博尔塔拉统计年鉴-2011[M].乌鲁木齐:新疆科学技术出版社,2011.

[4] 辛红云,陈志军,乌兰.艾比湖水质现状及营养状态评价[J].盐湖研究,2010,18(3):30~34.

[5] 苏颖君,张振海,包安明.艾比湖生态环境恶化及防治对策[J].干旱区地理,2002,25(2):143~148.

[6] 赵顺阳,王文科,乔岗,等.艾比湖流域生态环境质量评价[J].干旱区资源与环境,2007,21(5):63~67.

[7] 苏颖君.艾比湖水域面积变化原因分析与艾比湖生态环境保护的新思路[J].水资源保护,2011,20(5):35~38.

Deliberation on the Practical Problems Existing in the Establishment

of Wetland Co-compensation Mechanism of Ebinur Lake

Hasiqingele

(BolePrefectureEnvironmentMonitorCenter,Bole833400,China)

Key words:eco-compensation mechanism;Ebinur Lake;deliberation