人民监督员制度检视与未来构建

马文

摘要：人民监督员制度经过十余年探索，已经积累了丰富经验，但实际效果还不十分理想。这其中的根本原因在于人民监督员制度在我国总体上还是作为一种政治符号而存在，其制度本身所蕴含的内在功能尚未得到充分重视和发挥。因此，人民监督员制度的未来发展方向应当是走向真正的司法制度，使其兼具法制化和实效化两大要素。

关键词：人民监督员；司法制度；法制化；实效化

中图分类号：D926.44

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）01-0101-04

一、引言：司法民主浪潮下的人民监督员制度

民主的含义十分丰富，其中一种理解是指个人运用参与和管理国家事务的权利来实现公共自主。这就意味着，国家权力的运行只有建立在民主的根基上才能够获得个人支持和认同。 “合法性意指人们内心的一种态度。这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。”[1]即国家统治的合法性来源于公众的评价，而民主则是公众评价的制度保障。司法过程亦是如此，司法民主之于司法公正至关重要。近年来，我国司法不公问题日益凸显，司法公信力遭到社会质疑。司法机关为此进行了一系列改革，以提高自身司法能力。但这种单方面的改革对于整个司法环境的改善显然是不够的，司法民主逐渐成为司法改革的一个突破口，通过让公众参与司法、监督司法，达到促进司法公正、提高司法公信力的改革目的。其中表现最为突出的就是对审判阶段陪审制度的大力推行，从陪审员到类似陪审团的评审团，司法民主在审判阶段得到了充分体现。可以说，司法民主已经成为我国当前司法改革的新浪潮。不管实际效果如何，司法民主都是我国破解司法改革难题的一种有益尝试。

具体到检察环节，公众的民主参与就显得更为重要。权力的有效运行，离不开权力制约机制，二者如影随形。检察机关是我国的法律监督机关，但“谁来监督监督者”却是一个长期困扰理论界和实务界的问题。“不信任，乃最足以形容现代检察官制生成与演变的三字箴言。”[2]面对社会各界的质疑和检察机关自身定位不清的困扰，检察权更加需要通过民众参与来谋求更广泛的支持。人民监督员制度正是检察参与民主的一种方式，“它是民主的价值获得自我矫正的机会与途径”。[3]人民监督员制度通过邀请个人参与检察工作，既体现了对民意的重视和崇尚，又实现了对检察权进行公众监督的目的，是司法民主在检察系统的最好注解。最高人民检察院从2003年起开展人民监督员制度试点工作，至今已十余年，发布各项文件规定近十个。然而，实践中人民监督员制度的运行状况却并不十分理想，监督力度不足成为制约人民监督员制度进一步发展的关键问题，也是对制度设计初衷的负面回应。这就使我们不得不对人民监督员制度进行重新审视。

二、制度检视：政治符号抑或司法制度

“法律之于政治制度，犹如骨骼之于身体。”[4]法律与政治之间存在着千丝万缕的联系，自法律产生以来，就不曾中断过。如果从本源考察，法律本身就是政治的产物，司法权是政治权的重要组成，司法活动是政治活动的一个必不可少的环节。政治的含义非常复杂，但是不管是将其理解为公共权力运用，还是国家管理，或者是人类共同体的决策，都不得不承认，政治意志必须通过一定方式才能得以实现，而其中司法是重要载体之一。尤其是在现代社会，法律是国家政策转化为实际行动的中介。随着法治观念的普及，政治目的通过司法路径更能顺利地得到社会公众认同，并且得以广泛推行。政治和司法在现代社会生活中的关系不仅没有疏离，反而变得更为紧密。然而，“在政治学领域，个人自由表现于创造体制、法律以及能够长久维持的管理模式……这些微妙的机器极易损毁，永远不会完全按照人们的设想来运转。”[5]面对如此情境，通过易变的司法制度来不断调整、维护社会管理模式，从而实现相对稳定的政治意志成为一个比较可行的办法。因此，我们在分析司法问题时，尤其是司法中的新问题时，应当将目光探出司法围城，从国家政治的角度进行深度考察。

1.国家层面上的人民监督员制度。我国宪法和法律明确规定，一切国家机关必须倾听人民的意见，接受人民的监督。为落实这一规定，最高人民检察院从2003年9月起开展了人民监督员制度试点工作，并颁布了《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《试行规定》）。检察机关之所以会拿出如此大胆的改革创新方案，乃是当年形势所迫。主要是因为检察机关在处理自侦案件时，权力较大而又缺少相应的外部监督措施，存在权力滥用风险。因此，最高人民检察院创造性地建立了人民监督员制度，将公众参与引入检察环节，希望能应对社会各界对检察机关的质疑。[6]后在充分总结试点经验的基础上，最高人民检察院于2010年下发了《关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》）。2014年9月，最高人民检察院发布了《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》（以下简称《试点方案》），确定自2014年10月至2015年6月，在人民监督员选任管理方式改革试点地区的检察机关，开展人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作。和此项改革相配套，最高检和司法部还发布了《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》（以下简称《意见》）。《试点方案》和《意见》的发布，标志着人民监督员制度运行已经进入深化和细化阶段。由此可见，人民监督员制度是由检察机关自上而下推行的一项改革，并且，这项改革产生于形势所迫，发展于顺势而为，是检察机关回应公众质疑、深化检务公开的具体举措。

对国家而言，人民监督员制度也逐渐成为中国司法改革的创新政绩，更是司法民主和人权保障的重要措施之一。人民监督员制度作为一块“金字招牌”，自产生起就不断出现在各种会议、文件、报告之中。从《2004年中国人权事业的进展》到2013年《中国法治年度报告》，人民监督员制度基本每年都会被全国性的总结报告所涵盖。2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，强调了要健全人民监督员制度，并将其作为司法民主建设的重要指标。2013年党的十八届三中全会提出“广泛实行人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道”。2014年党的十八届四中全会上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在“加强对司法活动的监督”部分明确提出“完善人民监督员制度”，更是肯定和突显了该制度的功能和地位。总之，国家需要人民监督员制度，以彰显司法民主，人民监督员制度的政治象征意义也决定了其在国家政治体系中具有不可或缺的地位。国家对人民监督员制度的重视，来源于制度所代表的先进理念，来源于制度背后暗含的法治价值。因此，国家关注的重点是制度本身，而不是制度的运行。换句话说，不管人民监督员制度的实际运行情况如何，该项制度都是不可替代的，都会继续出现在国家的政治话语中。

2.司法层面上的人民监督员制度。设立人民监督员制度的初衷，是为了对群众最关注、监督最薄弱的职务犯罪侦办工作进行外部监督，从而达到规范执法、制约司法的目标。从试点工作开始，十余年的运行情况证明了人民监督员制度在加强监督方面发挥的一定作用，体现了司法民主、公众参与。截至2014年3月份，全国检察机关共选任人民监督员48000余人次，监督各类职务犯罪案件42000余件。[7]2010年《规定》实施之后，以福建省为例，截至2013年11月底，该省检察机关共开展“七种情形”监督276件，其中，拟作撤销案件24件、拟作不起诉案件252件，检察机关采纳人民监督员不同意监督意见5件。以重庆市某分院为例，2009年到2012年，检察机关共组织人民监督员监督案件111件，人民监督员不同意检察机关拟处理意见的共有6件，检察机关采纳人民监督员不同意见的仅1件。[8]

从以上数据可以看出：人民监督员制度对检察权的监督和控制确实起到了一定作用，但是我们也得承认，人民监督员制度的总体效果并不非常突出，监督权发挥并不充分，作用还相对有限，仍然存在很多问题需要解决。从统计数据来看，人民监督员监督案件绝对数并不高，相对于三千多个试点单位来讲，平均数更是少之又少。从监督实效来看，也存在不足，检察机关采纳人民监督员不同意见的比例很低。据调查，有超过53%的被调查者认为试行效果“一般”、选择试行效果好的仅占33%。[9]有观点就直接指出：人民监督员个案监督实践中有形式化的倾向。[10]可见，人民监督员制度在司法实践中的作用还远远没有发挥出来，对司法过程的影响力总体还比较弱。

2015年3月，最高人民检察院和司法部联合下发了由中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过的《深化人民监督员制度改革方案》（以下简称《改革方案》），对人民监督员试点工作进行了总结，明确了人民监督员制度外部化、大众化、监督化的特点。《改革方案》对人民监督员制度的实际运行作用还未显现，但单从内容上看，相比以往规定，在强化监督实效方面已有明显进步。例如，《改革方案》规定“人民监督员由司法行政机关负责选任”，保证了履职人民监督员不受检察机关人为挑选，是监督工作的后续独立开展的关键。

法律与政治具有共生性，共同服务于社会目标与价值。[11]通过以上对人民监督员制度的检视，我们可以发现，目前我国人民监督员制度在总体上还处于政治推行阶段，其政治宣传意义远远大于其司法实际功能。人民监督员制度作为一种政治符号，已经对司法民主产生了广泛影响，但要想作为一种司法制度，在司法活动中真正发挥作用还任重道远。在这种大背景下，我们要高度重视这项制度的实践价值，努力探索其进一步发展的可能路径。

三、未来构建：走向真正的司法制度

真正的司法制度，必须具备两个条件：一是法制化，拥有法律的明确授权，该项制度才可以称为司法制度，否则，即使在司法实践中长期存在，也只能称之为工作制度；二是实效化，即该制度不仅参与司法，而且对司法的进程具有实际影响力。人民监督员制度只有同时具备这两个条件，才能走向真正的司法制度，成为名副其实的司法民主典范、权力监督利器。

1.法制化。人民监督员制度已历经十余年实践，积累了丰富的经验。但是目前有关这项制度的规定还散见于各种文件，效力级别较低，不利于充分发挥人民监督员制度的积极作用，也与我国的法治化进程不相匹配。因此，人民监督员制度的首要发展方向就是法制化，通过立法完成由“规定”向“法定”的根本性转变，通过完善法律技术体系和相关的配套制度，使其真正成为民众参与司法的典范。[12]《改革方案》中也明确提出“推进人民监督员制度立法”，这既是对人民监督员制度功能的肯定，也是对其法制化转型工作的部署。

当前可供选择的法制化路径主要有：一是纳入《人民检察院组织法》；二是纳入《刑事诉讼法》；三是制定单行法律；四是在《检察院组织法》和《刑事诉讼法》中规定人民监督员制度并通过最高人民检察院的司法解释予以细化。[13]在这几种路径中，制定专门的《人民监督员法》，单从立法效果层面考量，是最理想的选择。但是，在立法程序和要求上比较难以达到，立法成本较高，时机尚不成熟。修改《刑事诉讼法》，虽然有许多理论支持，但2013年对刑诉法的最新修订并没有涉及到人民监督员问题。其他观点的区别主要在于对人民监督员的具体规则设计上。本文的观点是：在《人民检察院组织法》中作出原则性规定，并由全国人大常委会制定《关于人民监督员制度的决定》。具体理由如下：

首先，人民监督员制度亟待立法承认。现行人民监督员制度虽然可以在宪法中找到充足的法理支撑，适用于全国检察系统，但是其具体规定来源是检察机关内部制定的司法性文件，这种“出身”难免使人产生“自我监督”的印象，导致人民监督员制度的实效受到质疑。缺乏明确的法律依据已成为制约人民监督员制度进一步发展的瓶颈。而与此同时，在目前的司法体制之下，对检察权进行监督的途径还比较单一，人民监督员制度是唯一的、具备外部特征的、已付诸实践的并取得一定成效的监督途径。所以，应当加快相关立法进程，将人民监督员制度纳入法制轨道，以更充分地发挥其积极作用。

其次，《人民检察院组织法》亟需大修。现行人民检察院组织法制定于1979年，至今已施行30多年，早已跟不上时代的要求，尤其是近年来诉讼制度的新发展和司法体制改革的新形势，对检察组织法的修订提出了迫切要求。在中央确定的司法体制改革任务基本完成的背景下，修订人民检察院组织法的条件已经基本成熟。[14]2013年10月30日，全国人大常委会召开立法工作会议，公布《十二届全国人大常委会立法规划》，修改人民检察院组织法被列入一类立法项目，即条件比较成熟、任期内拟提请审议的立法项目。应当抓住此次机会，首先在《人民检察院组织法》中确立人民监督员的法律地位。这种路径选择既符合立法原则，又具备立法技巧。

再次，契合《人民检察院组织法》修改的基本原则。《人民检察院组织法》的修改既要体现与时俱进，又要保持法律的稳定性，还要为今后的改革留有一定的空间。[15]人民监督员制度在我国实践了十余年，已经积累了比较成熟的经验，形成了比较稳定的规则和成熟的实践经验，所以完全可以写入《人民检察院组织法》。当然，基于组织法稳定性的考虑和地区差异，尚不适宜将所有规则都纳入，只确认检察工作接受人民群众监督的原则即可。这样不仅契合了检察院组织法修改的基本原则，而且也避免了有关人民监督员制度是否属于检察院组织法调整范围的争议①为人民监督员制度的进一步完善预留了空间。

最后，是对司法体制改革和检察制度改革成果的法制化。检察院组织法的修改，应当尽可能充分地将党中央的要求纳入法律条文，将司法体制改革的成果固定在法律上。[16]2005年以来，共有600余人次全国人大代表、全国政协委员提出48项关于人民监督员制度立法的建议、议案和提案。[7]由此可见，不论是法学理论界还是司法实务界，对人民监督员制度的立法呼声都非常高。而且，这也是对我国司法体制改革和检察制度改革工作的肯定，更是对未来改革成果转化的法制保障。

2.实效化。实效化是人民监督员制度能否成为真正司法制度的关键，更是决定其改革走向的重要因素。如果通过制度构建，仍然不能发挥人民监督员制度在司法实践中的作用，那么，该项制度本身就会遭受诟病，进而加剧制度实行的阻力。同时，只有不断强化人民监督员制度的实效，才能改变其被虚置的地位，得到检察机关和案件当事人的重视，从而扩展制度的运行空间，为制度的进一步改革完善创造条件。因此，如何强化监督实效是人民监督员制度未来构建的重中之重。具体而言，可以从以下几个方面入手。

（1）推广自荐方式。从《试行规定》到《规定》，人民监督员的任职要求明显转向了大众化，取消了具有政策、法律知识的要求，选任途径也增加了公民自荐方式。但是，有课题组调查发现，单位推荐仍是人民监督员产生的绝对来源，自荐方式未能充分发挥作用。[17]这说明，人民监督员制度还需要进一步宣传、推广，以形成良好的社会基础。自荐方式打破了人民监督员精英化、阶层化、荣誉化的倾向，肯定了普通公民对检察工作的监督热情，调动了普通公民的监督能动性，在扩展人民监督员代表性的同时，对提升监督实效具有积极意义，因此其应当成为人民监督员制度实效化的一个重要路径，在以后的改革中不断加以完善、推广。

（2）拓展监督途径。目前人民监督员的监督途径较为单一，大多数地方都是邀请人民监督员进行案后评查，人民监督员的介入环节一般是在部门提出拟定意见后、检察长或检委会作出决定前。这时，案件的定性基本成型，事后监督往往流于形式，监督效果大打折扣。为了发挥人民监督员制度的实效，应当变被动监督为主动监督，不仅要关注事后监督，更要关注事中监督。应当规定，除非案件侦查保密需要，人民监督员有权选择具体的监督时间和监督环节，检察机关应当予以配合。检察机关应当及时向人民监督员通报案件进展情况，适时邀请人民监督员参与案件侦查和审查过程，对于特殊、疑难以及社会影响力广泛的案件，应当为人民监督员提供专业指导和帮助。同时要扩展监督方式，增加监督途径，以方便人民监督员随时参与到监督工作中去。②

（3）建立评议回避制度。人民监督员对案件的评议过程，是人民监督员发表个人意见的过程，也是对检察机关工作进行监督的过程。因此，应当为其提供一个宽松、私密的环境，尤其是在与检察机关意见不一致的情况下，更应当注重对人民监督员个人的保护。所以应建立所有案件监督评议中检察人员回避制度，由人民监督员自行表决和记录，以确保人民监督员制度的独立性，并强化监督结果的制约效力。目前，很多地区的检察机关已经实行了评议回避制度，但是在立法规定上还未统一规定，因此，建议明确建立评议回避制度并在全国推广。

（4）增加追责规定。关于人民监督员制度的一系列规定中，很多内容都涉及到检察机关的配合义务。因为人民监督员的特殊身份决定了其行使监督权力时，必须借助检察机关的配合才能完成监督工作，尽到监督职责。所以，检察机关的配合义务对人民监督员监督实效至关重要。义务对应责任，无责任之义务等于无义务。因此，必须在人民监督员制度的相关规定中增加追责条款。对于检察机关不配合人民监督员监督工作、故意不告知或拖延告知案件、不提供监督条件、不履行说明义务等情况，应当明确责任追究，以解决现实中由于人为因素监督不到位的问题，从而切实提高监督实效。

结论

当前，检察改革形成了强化法律监督和强化自身监督并重之“双强化”发展趋向。[18]而人民监督员制度正是检察机关强化自身监督的一项重要举措。因此，我们应当通过制度建设，使其摆脱虚化的民主工具符号，走出司法适用的困境，使人民监督员制度从一项政治制度走向真正的司法制度，在司法运作过程中发挥其应有的作用。

注释：

①有观点就认为，人民监督员制度是检察权运行中的社会监督，并非检察机关组织制度范畴，没有必要由人民检察院组织法规定。参见：金晓慧，马青春，李轩 人民检察院组织法修改应有边界设定 人民检察， 2014，（24）

②例如，重庆市检察院就实行了人民监督员接待日、人民监督告知、人民监督员监督信息通报等工作制度并取得了良好效果。参见：重庆拓宽人民监督员监督渠道[N] 检察日报， 2014-05-29（01）

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[14]张步洪 检察院组织法修改的基本问题与主要观点评介 国家检察官学院学报， 2011，（12）

[15]龙宗智谈人民检察院组织法修改——既要与时俱进又要留有发展空间[N] 检察日报，2014-06-06（03）

[16]孙谦 关于修改人民检察院组织法的若干思考 人民检察，2011，（12）

[17]卞建林， 褚宁 人民监督员制度的运行与完善 国家检察官学院学报， 2014，（1）

[18]徐鹤喃 制度内生视角下的中国检察改革 中国法学，2014，（2）

【责任编辑：张亚茹】