公共卫生应急管理研究现状及展望

宣琳琳++常烁

[摘要]从公共卫生应急管理理论、应急管理体系、应急管理决策、应急信息系统等方面梳理了国内外公共卫生应急管理的研究现状，在大数据背景下，结合突发公共卫生事件的现状，从拓宽公共卫生应急管理研究范围和丰富公共卫生应急管理视角两方面展望了我国公共卫生应急管理研究的发展。

[关键词]应急管理；公共卫生；研究

[中图分类号]D58[文献标识码]A[文章编号]

2095-3283（2015）12-0116-03

SARS、禽流感、Ebola virus、MERS等全球频发的突发公共卫生事件引起各国政府、学术机构和民间组织的高度重视，经过长期的实践总结，形成了完整的公共卫生应急管理理论，本文把应急管理理论和公共卫生理论相结合，从不同角度深入分析公共卫生事件应急管理理论的发展。

一、国外研究现状

（一）公共卫生应急管理理论的研究

20世纪80年代，公共卫生应急管理的研究领域不断扩大，从单一的技术领域扩展到政治领域、社会领域，更涉及到了危机管理研究、灾难研究、冲突研究，同时研究方法也发生了根本性的改变，学者们不再仅仅局限在历史和哲学的角度，而是更多地从整个系统出发，针对突发事件应急管理的一个相关方面展开研究。。

进入20世纪90年代，研究领域扩展到危机反应、预防、恢复、计划、风险评估和危机评价等方面，从管理角度对危机进行系统研究的著作是澳大利亚罗伯特·希斯的《危机管理》，他率先提出危机管理包括消减、预备、响应、恢复阶段，即4R模式。

2012年乔治·D.哈导、琼·A.布洛克、达蒙·P.科波拉出版的《应急管理概论》中指出应从减灾、应对、恢复、备灾、沟通五个方面研究应急管理。

（二）美、英、日公共卫生应急管理体系的研究

2002年4月美国国家卫生政策论坛上艾琳·萨林斯基首次提出“公共卫生应急准备的概念，美国疾控中心（CDC）的应急行动中心主任格尔伯丁博士认为完善的公共卫生基础设施是防御各类突发公共卫生事件的最佳办法。“国家—州—地方”三级体系组成了美国公共卫生突发事件应对系统。

英国的突发公共卫生事件应对系统是既包括战略层面又包括执行层面的综合体系。卫生部及其下设机构负责战略层面的宏观指挥，主要负责突发公共卫生事件的应对，以及完善突发事件应对准备的培训。国民健康服务系统（NHS）主要负责执行层面的突发事件快速应对反应和日常工作，确保应急工作及时和高效。

日本在全国范围内形成了以点带面的公共卫生事件应急管理体系，把突发公共卫生事件的应急管理作为日常预防保健工作的重心，在功能、结构等方面对传统的卫生应急机构进行了组织创新，使其职能更加完善，及时有效地应对公共卫生事件，并做好日常预防工作。

（三）公共卫生应急管理决策的研究

国外对于公共卫生应急管理体制的研究主要集中在如何提高决策者的科学决策水平，使其在应对突发公共卫生事件时能迅速做出科学决策，避免因个人能力不足和错误判断带来不必要的损失。

Efstathiou Panos（2009）在“Crisis Management in the Health Sector： Qualities and Characteristics of Health Crisis Managers”认为公共卫生应急管理需要适应现代化的要求，危机管理人具有良好的知识和接受良好的培训。丰富的经验，优秀的组织能力，以及完美的操作计划对成功应对公共卫生突发事件起到关键作用。

意大利信息工程研究学者Daniela（2013）在“Knowledge-centered Design of Decision Support Systems for Emergency Management”（以知识为中心的应急管理决策支持系统的设计）中认为公共卫生应急管理决策支持系统的设计需要以专业知识为核心，具有激发和维持人际协作的核心功能能够更好地协调和控制公共卫生突发事件。

Ludovic（2015）认为，决策者需要全面了解当前动态，做好突发公共事件的检测和预警工作，完善公共卫生突发事件的预警机制，根据各方信息做出最优决策。

Malte（2015）在“Simulationsbasiertes Training”中认为，加强专业人员知识培训对公共卫生应急管理的成功有巨大的推动作用。个人态度端正的专业应急队伍能够更好地完成团队合作，进而做出科学准确的决策。

Rnne.Rimstad（2015）在“A Retro Spective Observational Study of Medical Incident Command and Decision-making”中认为，指挥官负责紧急响应操作的决策，因此，指挥官要事先做好应急准备，掌握专业知识，注重积累经验。

二、国内研究现状

我国能检索到的最早关于应急管理的文章是1994 年《管理世界》刊登的《危机与危机管理》一文。2003 年SARS 疫情的爆发开启了我国公共卫生应急管理之路，非典之后薛澜的《危机管理：转型期中国面临的挑战》一书随之出版，标志着我国公共卫生应急管理的研究迎来了新篇章。

（一）应急管理体系的研究

北京大学杨开忠教授2003年出版的《国外公共卫生突发事件管理要览》一书中系统和完善地介绍了西方国家公共卫生管理体系，是中国在公共卫生领域最早的一本危机管理专著，深入研究了公共卫生事件与经济、政治的关系，分析了政治和经济体系对公共卫生应急管理的影响，从多角度分析了国外突发公共卫生事件应急体系。

清华大学薛澜教授在《危机管理：转型期中国面临的挑战》（2003）一书中，认为在社会不断转型的大背景下，把危机管理作为政府日常管理的重要组成部分，政府需要建立独立的应急管理机构，构建应急管理体系，协调各个部门进行高效的应急管理活动。

南京大学政府管理学院童星教授编著的《中国应急管理——理论、实践、政策》（2012）一书创新了应急管理的领域，在整合重构了灾害、风险、危机三大概念的基础上提出“三位一体”的具有可操作性的战略治理措施，即掌握社会风险的主动治理，深入推动公共危机治理，不断完善应急管理体系①。

（二）应急管理机制的研究

应急管理机制研究致力于构建科学合理的反应机制来应对突发公共卫生事件。在公共卫生领域主要从管理机制、信息沟通机制以及协同管理机制角度提出处置突发公共卫生事件的办法。

中国人民大学许文惠教授、中国人民大学公共管理学院副院长、政府管理与改革研究中心主任张成福教授在《危机状态下的政府管理》（1998）一书中首次从社会政治危机的视角出发，构建政府应急管理机制。

许祖华（2003）等在《建立政府应对突发公共卫生事件协调机制探讨》中梳理了“非典”疫情发生后，我国公共卫生应急管理机制的形成，提出政府协调机制建立的必要性以及政府协调机制不断完善的建议和对策②。

哈尔滨医科大学康宁（2015）在《我国公共卫生危机治理体系的构建与优化》中认为，突发公共卫生应急协同管理机制主要为优化机制、管理接口、资源协同机制和信息协同机制，公共卫生应急管理机制的发展需要应急协同管理机制的不断推动③。

（三）应急信息系统的研究

良好的公共卫生应急信息系统至关重要，能够及时有效地反应各地公共卫生事件的情况，进行有效的检测、预警。学者们主要从检测、预警和决策角度提出完善公共卫生应急管理信息系统的对策。

湖南省疾控中心应急办陈碧云对数据进行分析整理，发现人群密集地方易产生突发公共卫生事件，政府需要加强对人群密集场所的突发公共卫生事件的应急管理。

黑龙江省卫生厅吴群红（2006）将定性分析与定量分析方法相结合，调查研究了黑龙江省部分疾病控制中心（CDC）、医疗机构的预警信息网络现状，发现信息系统建设的薄弱等问题，需要完善突发公共卫生事件信息网络硬件系统建设④。

中国人民大学教授韩小明（2010）认为，政府应根据复杂适应系统理论，在突发公共事件动态模拟的基础上，建立并改善目前的突发公共事件应急决策支持系统，并将其作为政府决策支持系统的基本部分进行完善。

（四）政府应急信息公开的研究

政府在处置公共卫生突发事件时，由于信息公开制度不完善，导致信息传播不顺畅、错误传播引起恐慌甚至由于刻意隐瞒信息引发政府公信力下降，政府要建立完善的信息公开制度，传播正确的应急信息，提升政府的公信力。

江苏淮安行政学院李昕在《试论突发事件中的政府信息公开》（2010）中认为公共卫生应急管理存在信息沟通不畅等问题，行政信息公开尚无完备的法律制度保障。要科学地处理政府与社会的关系，建立完善的突发事件预警机制⑤。

中国人民大学公共管理学院郑雯在《突发事件处置、媒体舆情应对和信任危机管理》（2013）中，信任危机作为各项危机管理工作的基础，在处置应急工作时发挥重要作用，需要不断完善媒体应对、危机公关等方面建设，加强应急信息公开。

四川大学邹霞在《新媒体环境下突发公共事件的正向科学传播》（2015）中从技术条件、事件载体、阐释机遇和公众需求四个角度探讨了科学传播突发公共事件的现实可能性，提倡正向科学传播突发公共事件中的各种信息，探索了新的科学传播路径。

（五）应急管理人才培训的研究

应急队伍的专业化程度决定应急工作成功与否，提高应急管理人员的职业水平是增强公共卫生应急管理能力的主要途径，学者们从应急管理人才培训的角度提出了完善应急管理人员素质的建议和对策。

北京师范大学周玲在《国外公共部门应急管理培训体系的初步比较》（2010）一文中，认为应急管理培训是提高应急管理能力的主要途径之一，合理的应急管理培训体系有助于提升公共部门应急管理能力，进而提升政府社会管理水平和能力[1]。

北京物资学院劳法学院副院长唐华茂博士在《应急管理人才队伍建设研究》（2010）一文中认为，提高政府应急管理能力的关键环节是加强应急管理人才队伍建设，提出了完善应急管理人才队伍建设的对策和建议[2]。

清华大学公共管理学院薛澜教授《我国应急管理人才培训体系的现状与发展》（2011）一文制定了科学的人才培训模式以及具体的应急管理人才培训的保障措施，致力于培养具有战略眼光和专业技能的应急管理人才[3]。

三、我国公共卫生应急管理研究展望

随着我国人口密度不断加大，城市突发公共事件不断增多，农村突发疫情事件也不断增加，加强公共卫生应急管理的理论研究，需要进一步拓宽公共卫生应急管理的广度和深度，我国公共卫生应急管理应加强以下两方面的研究。

一是拓宽公共卫生应急管理的研究范围。目前我国公共卫生应急管理的研究，大多以城市的突发公共卫生事件为主要研究对象，大都立足于宏观层面或经济发达城市，缺乏对经济欠发达地区和农村地区的公共卫生应急管理研究。要改善公共卫生应急管理研究领域狭窄的问题，就要加强对内陆城市、经济欠发达地区、社区和农村的公共卫生应急管理研究。

二是丰富公共卫生应急管理的研究视角。目前公共卫生应急管理研究存在视角狭窄的问题，在大数据背景下，需要结合统计学、传播学、经济学和心理学等学科的理论和方法。充分利用统计学知识和GIS（地理信息系统），监测突发公共卫生事件，对于公共卫生事件频发的地区要加强公共卫生事件的预防；在自媒体快速发展的信息化时代，利用传播学理论，有效控制应急信息的传播；应急产品大多滞后于应急需求，要利用经济学理论制定应急产业政策，指导应急产业发展；利用心理学理论对受灾群众进行心理辅导；在市政学角度，应完善市政基础设施建设，建立城市应急通道和城市应急联动系统，要多角度、多层级、多视野地来应对突发性公共卫生事件，促进公共卫生应急管理的发展。

[注释]

①吴芃.我国地方政府自然灾害应急管理研究[D].云南财经大学，2013.

②许祖华.建立政府应对突发公共卫生事件协调机制探讨[J].上海预防医学，2003（9）：419-422.

③诚然.我国公共卫生危机治理体系的构建与优化[J].行政事业资产与财务，2015（1）：50-55.

④刘清伟，吴群红.黑龙江省突发公共卫生事件预警系统信息监测网络建设现状研究[J].中国公共卫生管理，2006（2）：98-100.

⑤李昕.试论突发性事件中的政府信息公开[J].菏泽学院学报，2010（3）：4-8.

[参考文献]

[1]周玲，彭宗超，薛文军.国外公共部门应急管理培训体系的初步比较[J].中国行政管理，2010（3）：84-88、112.

[2]唐华茂.应急管理人才队伍建设研究[J].中国行政管理，2010（12）：14-17.

[3]薛澜，王郅强.我国应急管理人才培训体系的现状与发展[J].社会科学家，2011（9）：101-105.

（责任编辑：郭丽春）