执法检查十问

卢鸿福

执法检查是地方人大在实践中创造的一种富有成效的监督方式。监督法就如何开展执法检查进行了具体规范。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出：“地方人大及其常委会要依法保证宪法法律、行政法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内得到遵守和执行。”这为执法检查这一常态工作赋予了新的内涵和新的要求。目前，各地对执法检查还存在一些模糊认识，需要进一步厘清。

每年开展几次执法检查为宜？

每年开展多少部法律法规的执法检查，法律没有明确规定。目前，我国现行的法律有240多部，加上政府规章、地方性法规，可谓浩如烟海。如果对这些法律法规全部开展执法检查，既不可能，也不现实。因此，必须坚持“少而精”的原则，突出重点，注重实效。每年有针对性地选择2至3部法律法规为宜，推动相关法律法规的正确实施。同时，配合上级人大及其专门委员会搞好相应的检查工作。执法检查既是一种监督的方式，同时，也是一项制度要求。近年来，一些地方人大没有开展执法检查工作，显然不符合法律的要求。

执法检查的议题如何确定？

选准执法检查议题是搞好执法检查的重要前提。议题的确定按照监督法的相关规定，重点选择关系改革发展稳定大局、群众切身利益、社会普遍关注的重大问题。一些地方通过新闻媒体公告、问卷调查、代表建议意见、征求部门单位意见等方式公开征集议题，然后集思广益，确定年度执法检查内容，值得肯定。一般来说，年度执法检查议题确定后，还需征求同级党委、政府的意见，以确保执法检查的重点与党委的部署合拍同向，与“一府两院”工作合力同调，与人民群众合意同心。

执法检查如何吸纳民意？

执法检查的过程就是了解掌握情况、总结成绩、发现问题的过程。凡事预则立，不预则废。执法调查是执法检查的前提和基础。搞好执法调查重在听取民意，吸纳民意。从以往的实践看，普遍存在“到部门多，深入基层少；听汇报多，深入调查少；听从执法部门安排多，随机抽查少”等诸多问题。因此，在新常态下搞好执法检查必须转变调研方式，在“实”字上作文章，具体做到“三结合三注重”，即听取工作汇报与走访座谈相结合，注重走访座谈；普遍检查与重点抽查相结合，注重重点抽查；明察与暗访相结合，注重暗访。要打破“按指定路线走，隔着玻璃看，坐在室里听”的检查模式，多下基层、接地气，多深入田间地头、厂矿学校、街道社区，倾听人民群众的建议意见。同时，要善于发挥新兴媒体的作用，充分运用网站、微博、微信和手机客户终端等，征求群众的意见建议。尽可能使调查了解的情况更加全面，更加深入，更加广泛，使检查结果更具厚重的民意基础。

执法检查查什么？

执法检查的内容重点：一是法律法规的学习宣传情况。看法律在社会上的宣传效果，人民群众对法律的了解程度，法律贯彻实施的社会环境。二是执法情况。主要检查执法措施是否有力，执法主体采取了哪些措施，是否尽到了执法主体应尽的义务；执法行为是否规范，执法程序是否合法；法律在本行政区域内是否得到了全面正确的实施。三是执法队伍建设情况。主要是队伍的整体素质和执法责任的落实情况。四是执法中存在的问题。即既要了解执法主体在执法过程中遇到的困难和问题，又要全面了解执法部门在执法过程中存在的问题与不足。

执法检查检查谁？

执法检查的主体是人大常委会，客体是“一府两院”的执法机关。但在实际工作中，有的执法检查混淆了客体，把重点放在执法对象上，放在有关单位和群众遵守法律上，放在下级执法上。事实上，执法检查的重点是同级“一府两院”的执法机关如何运用法定权力，保障法律贯彻实施情况，针对执法过程中存在的缺点和不足，提出相应的建议意见。

执法检查力量如何保障？

国家出台的法律法规数量多、专业性强，对执法检查主体监督能力提出了考验。由于人大机关法律专业人才少、对检查内容不熟悉，一些地方人大常委会把同级政府及相关部门单位的负责同志列为执法检查组成员，这种与执法部门“联合检查”的做法混淆了人大法律监督主体，使执法部门即被检查对象在一定程度上成为实际上的检查主体，人大执法检查变成了执法部门系统内部上级对下级的检查，极易被别人牵着鼻子走，在执法检查中陷于被动地位，降低了人大执法检查的权威。如何保障执法检查力量？一是加强对执法检查组成员的学习培训，提高他们的法律、专业素质。二是请人大代表中熟悉了解情况的代表参加检查，发挥专业代表的优势。三是邀请法律、业务专家陪同参加检查，为执法检查提供咨询服务。

听取执法检查报告是否需要同时听取“一府两院”执行情况汇报？

从法律层面看，监督法第二十六条只规定了常委会会议听取和审议执法检查组的执法检查报告，对是否听取“一府两院”贯彻实施情况的报告没有明确规定。从实际操作层面看，全国人大常委会在召开会议时从未听取过“一府两院”相关法律法规贯彻实施情况的报告，省级人大常委会有时听取有时不听取，市、县人大常委会的做法也不尽相同。笔者认为，在听取执法检查组执法检查报告时，同时听取“一府两院”贯彻实施情况的报告，有利于常委会组成人员更加全面地了解法律法规的实施贯彻情况，对于增强执法检查的实效有好处。当然，这还有待顶层设计的完善。

如何保障执法检查的建议落地？

执法检查的目的是保障法律法规在本行政区域内的遵守和执法。如果说执法调查、审议执法检查报告是整个执法检查链条的基础，那么抓好交办意见的落实则是最关键的环节。执法检查搞得好不好，不是看开展了多少次座谈会、提了多少条建议意见，而是看存在的问题解决了多少、落实得如何。由于监督法只对监督对象“怎么办”作了规定，对其不依法履职“怎么处理”没有作出规定，缺少顶层设计，导致常委会对执法检查“审议意见”跟踪督查脱节，一些地方的执法检查效果还不理想。因此，确保执法检查的建议落地，必须把整改落实当作监督的重点来抓，主攻点来攻。要建立健全督查制度，及时了解掌握整改落实的进度，及时协调、化解落实过程中存在的问题；要建立责任追究制度，把对人的监督与对事的监督结合起来，对办理不到位、敷衍塞责、落实不力者，依法追究有关单位和人员的责任；要对检查中发现的重大问题、带倾向性的问题，敢于运用专题询问、质询、特定问题调查等法定职权，跟踪追击，揪住不放，不达目的不放手，使审议意见真正落到实处、落到细处。

执法检查中的法律修改建议如何上达？

监督法规定执法检查报告包括两个方面的内容：一是对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议；二是对有关法律、法规提出修改完善的建议。但是，从市、县人大常委会开展的执法检查情况来看，几乎没有涉及法律、法规修改完善的内容。原因是向立法机关反馈情况的渠道不畅，法律修改建议具体向谁提？怎么提？法律尚无明确规定。因此，必须从制度层面引起上级人大重视，建立一条通达的信息反馈渠道，及时将基层人大执法检查中对法律法规的修改意见进行收集综合。一方面可以化解立法机关自行开展执法检查力量不足、检查面不广的问题，另一方面可以整合执法检查资源，充分利用基层执法检查成果，有利于做好法律法规的废、改、立工作。在当前信息反馈不通达的情况下，基层人大对法律法规的修改意见，可以直接报送省级人大常委会法制工作委员会。

专门委员会能不能独立开展执法检查？

监督法第二十二条规定：“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”第二十三条第二款规定：“常务委员会执法检查由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织实施。”由此可以看出，执法检查的主体是各级人大常委会，组织实施的机构是专门委员会或者常委会工作机构。但现实情况确实存在一些矛盾，仅靠人大常委会每年开展2至3部法律法规的执法检查，一届下来也就10多部。我国法律体系已基本健全，仅宪法法律就达240多部，还不包括行政法规和地方性法规，显然，执法检查的涉及面太窄，既不利于对法律实施的监督，也不利于法律的修改完善。如果法律授权专门委员会，由各专委会自行组织开展执法检查，可以从一定程度上解决检查少与法律多之间的矛盾，对于推进民主法治建设十分有利。

（作者单位：湖南省娄底市人大常委会研究室）