行政规范性文件的证据属性探究

许庆彤

(北京交通大学 法学院，北京　100044)



行政规范性文件的证据属性探究

许庆彤

(北京交通大学 法学院，北京100044)

[摘要]行政规范性文件问题涉及证据和法院的司法审查权。如何看待规范性文件的证据属性，学界有较大分歧。文章从法律规定、证据固有特征、举证责任、司法审查等方面逻辑阐释规范性文件为何不具备证据属性。

[关键词]行政规范性文件；证据属性；行政诉讼法

2014年11月全国人民代表大会常务委员会通过了修改行政诉讼法的决定。新的行政诉讼法已经于2015年5月1日起生效施行。该法的个别条款对行政规范性文件做出了新的规定。本文将结合法律修改的具体条款，就行政规范性文件的证据属性这一学术争议问题进行探究。

对于行政规范性文件的证据属性,学界有不同的认识。有观点认为，行政规范性文件是证据，而且是一类特殊的书证。这类观点占主流[1]。另有观点认为，行政规范性文件不是证据。本文认可后一种观点，并且坚持无论是行政诉讼法修改之前，还是修改之后，行政规范性文件均不成为证据或者什么特殊的书证。

第一，行政诉讼法并未规定证据的种类之中涵盖行政规范性文件。《行政诉讼法》第33条规定，证据包括：书证，物证，视听资料，电子数据，证人证言，当事人陈述，鉴定意见，勘验笔录、现场笔录。此次修改证据范围只是增加了电子数据，并未提及行政规范性文件。因此，从严格的法条文意解释，行政规范性文件是被排除出证据范围的。

第二，行政规范性文件不符合证据的基本属性。一般而言，证据的属性有客观性、关联性、合法性三项。证据之所以成为证据是因其具备这三项属性，任何证据概莫能外。证据的客观性是指该证据是真实的、物质的、来源于客观世界的、非人为想象臆测的，也是不以人的意志为转移的。证据的关联性是指该证据与待证明的案件真相有着因果关系，能够直接或间接证明案件曾经发生或怎样发生。证据的合法性是指该证据的形式和取得应当满足法律要件规定，即形式合法，符合法律规定形式；取得过程合法，满足取证程序正当要求。行政规范性文件具备客观性、关联性、合法性的证据属性吗？支持行政规范性文件的观点认为具备。事实如何呢？

就客观性而言，行政规范性文件是存在的，盖着官印摆在那里，当然是物质的，非人为想象臆测的。然而，应当注意到，行政规范性文件的客观存在是与证据存在有显著差别的。行政规范性文件是由行政机关制订的具有普遍约束力的政令，是行政机关行使行政管理权的表现之一，也可以说是行政机关抽象行政行为的结果体现。抽象行政行为可以分为行政立法和行政规范性文件制订[2]。行政立法是指由有权行政主体制订行政法规和行政规章的活动。行政规范性文件的制订相比高级别的行政立法，是等级较低的抽象行政行为[3]。行政规范性文件哪里来？行政主体制订得来。因此，作为一种客观存在，行政规范性文件不是来源于案件本身，而是一种独立的存在。这种独立存在决定了行政规范性文件并不依赖于某一个案件的存废。行政规范性文件的存在与否只取决于制订它的行政主体的意愿。任何一个案件都是特殊的，附属这一案件的证据也是特殊的，客观且特殊。某一案件中的证据不可能在其他案件中适用。但是，理论上，一个行政规范性文件可以在无数个行政案件中适用。这种反复适用性恰恰是证据所不具备的。

就关联性而言，证据是需要能够证明案件事实的，证明案件是否发生，怎样发生的。要明确，任何证据本身都应是待证明案件的一部分，或多或少，或大或小而已。根据众多查实可靠的证据，才可以还原案件真相[4]。在行政案件中，行政行为是关注的焦点，行政诉讼即是为解决行政行为的合法性而创设。争议的行政行为就是待证明案件事实[5]。行政规范性文件呢，它只是行政主体执法时的操作规程，依据这样的操作规程，行政主体明确身份，运用权力，查清事实，适用法律。很难说某一个执法操作规程是执法行为的一部分。

就合法性而言，证据的合法性大致可以分为两个方面，即形式合法、取得合法。形式合法是要符合法律规定的一般形式，如《行政诉讼法》第33条的规定形式，除了这些法定的证据形式，其他的不被认可。取得合法是指证据的收集、取得、保管要合法，没有违反程序性的法律禁止。证据的合法性问题直接决定了证据的取舍，不满足法定形式的要求自然不能成为证据；而不满足取得程序的法律规定同样要被排除。能够成为定案根据的证据都是接受了合法性问题质证的。行政规范性文件不存在所谓合法性的问题。因为，行政规范性文件本身是权力机关行使权力制订实施的，能够制订哪一类、哪一级别的文件由该机关的权限而定。其制订、颁布、实施、修改、废除等都有法律的明确规定。法已授权，名义合法。不同于证据的取得，行政规范性文件根本不涉及取得、保管这类证据的特有问题。要知道，证据是可以灭失的，需要及时提取、保全。试问，哪一个行政规范性文件有灭失的风险呢？所以，所谓证据的属性之一合法性问题，实际上与行政规范性文件无关。

第三，行政规范性文件与举证责任。支持说的观点似乎是有根据的，《行政诉讼法》第67条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。这类观点的逻辑是：既然应当提交规范性文件，那么这是一种法定义务，是举证责任的体现；那么行政规范性文件就是举证的内容，就算一种特殊的证据了。要强调的是，就法条本意而论，法条严格区分了证据和依据。假使规范性文件是证据，何必多此一举做这样的界定和区分呢？应该说，立法是非常慎重的，注意到了证据与行政规范性文件之间的重大差别。说到举证责任，举证责任并非是单纯提出证据，还需要运用法律依据予以阐释说明。仅仅提出了证据，不做进一步的说明论证，依然要承担败诉的风险[6]。行政规范性文件用在哪里呢？用于作为尺度、依据来阐释观点和论证事实。作为依据的一部分，行政规范性文件和其他的法律、行政法规、地方性法规、行政规章作用是一致的，只是效力上有差异。任何一个行政案件中，被告方的答辩缺失了法律、行政法规、地方性法规和行政规章的依据支撑，其行政行为合法性都无法得到圆满论证，都将承担败诉的风险。但无论如何能够把这些规范依据理解为证据的一部分吗？答案当然是否定的。行政规范性文件与举证责任相关，但它并不属于被告需要举出的证据种类。

第四，行政规范性文件的审查与证据属性。在此次行政诉讼法修改之前，人民法院是不可以审查规范性文件的[7]。修改之后，人民法院可以对附带提起的行政规范性文件审查了。修改前后，表述大相径庭。然而，是否因此可以得出结论，修改后行政规范性文件的证据属性之争就可以尘埃落定呢？修改之前，法院不可以审查规范性文件，那么认为规范性文件是证据的观点如何理解法律所规定的对证据的审查判断，怎么理解对证据的质证和排除呢？如果法院审查判断甚至排除了行政规范性文件，是否意味着法院审查了规范性文件，是否意味法院超出了自身职权，违法越权审理呢？修改之后，法院可以审查规范性文件了，但是其并非作为证据来审查，而是在附带诉讼中作为抽象行政行为的结果来审查的。倘若行政规范性文件是作为证据来对待，那么何必单列附带诉讼，直接在针对具体行政行为的主诉中处理岂不是更便捷妥当？还需要注意的是，《行政诉讼法》第64条规定，人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第53条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。这一条规定明确了人民法院可以受理针对规范性文件的诉讼，但是并不可以直接对该规范性文件作判，什么宣布无效、变更、撤销、废止之类的判决都是违法的，只能提出建议而已。可见，行政规范性文件在行政诉讼法修改前后，实质性的变化是不大的，以前法院不能做什么，现在也不过是提建议罢了。把行政规范性文件曲解为证据，可以由法院审查判断，只是一厢情愿的想法。这种想法对于学术而言是探讨，运用到司法实践中却是难以原谅的错误。

综上所述，本文认为，占主流观点的行政规范性文件证据说值得商榷。行政规范性文件是依据而并非是证据，更非特殊的书证。法院对规范性文件依据自然有取舍之分，但这取舍不是源于对证据的审查判断，而是对规范依据的适用。并且，法条表明，这种取舍也是谨慎小心的。

[参考文献]

[1] 姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,2011:525.

[2] 王名扬.法国行政法[M]. 北京:中国政法大学出版社,1989:134-139.

[3] 杨涛.行政诉讼证据制度若干问题简析[J].台声新视角,2005(2):86.

[4] 江伟.证据法学[M].北京:法律出版社,1999:206.

[5] 杨寅.中国行政诉讼制度研究[M]. 北京:人民法院出版社,2003:187.

[6] 章剑生.行政诉讼法基本理论[M]. 北京:中国人事出版社,1998:122.

[7] 江必新.适用行政诉讼证据若干规定应注意的问题[J].法律适用, 2003(10):18.

Attributes of the Evidence for Administrative Normative Document

XU Qingtong

(LawSchool,BeijingJiaotongUniversity,Beijing100044,China)

[Abstract]The issue of administrative normative document is related to the judicial review of the court and the evidence.There has been in the academic community a dispute over treating the normative document as the evidence. From the legal provisions, the inherent characteristics of evidence, the burden of proof, the judicial review and other aspects of the logic of normative document, this article draws a conclusion that the document is not the evidence anyway.

[Key words]administrative normative document;attributes of the evidence;administrative procedure law

[中图分类号]D925.3

[文献标识码]A

[文章编号]1008-6285(2015)12-0063-03

[DOI]10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2015.12.017

[作者简介]许庆彤(1973-),男，山西太原人，北京交通大学法学院讲师。

[收稿日期]2015-10-05