我国移动政务面临的问题与策略

摘要：移动政务充分利用无线网络和设备，使得政府随时随地为公民和组织提供便捷的服务，是社会发展的必然趋势，是打造服务型政府的内在需求，是技术推动的必然结果，是中央简政放权，体制改革的内在需求。当前我国移动政务发展仍存在安全、标准规范、重复建设、服务性不强、发展相对滞后，应用动力机制不足等问题。建议我国大力推动数据开放，制定政务数据安全保护与信息公开规范，做好顶层设计，地方政府建设统一的移动政务门户，制定相关业务和技术标准，正确处理发展与安全，政府与市场，管理与服务的关系，推动我国移动政务健康快速发展，真正打造出新时期下的服务型政府。

关键词：移动政务；数据开放；服务型政府；信息安全

中图分类号：D63 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）001-0000-03

一、移动政务的定义与内涵

（一）移动政务的定义

移动政务（Mobile Government，简称mGov），主要是指移动技术在政府工作中的应用，通过诸如手机、PDA、无线网络、蓝牙、RFID等技术为公众提供服务。移动政务与电子政务并非是两个完全独立的概念，电子政务是指政府公共管理部门通过利用互联网技术改进管理方式和提高服务水平，而移动政务是电子政务的拓展与补充，是指在电子政务的基础上充分利用无线网络和设备，能在任何时间和地点给组织和个人提供信息和服务，因而其在事务类型上存在着一致性，包括政府对政府（G2G）、政府对企业（G2B）、政府对公民（G2C）和政府对雇员（G2E）四种类型。移动政务使得政府随时随地为公民和组织提供便捷的服务，同时也方便移动政务中各参与方及时获得个性化的信息。

（二）移动政务的业务分类

随着移动政务的需求变化和发展，移动政务业务类型越来越丰富，目前移动政务业务分类如下：

1.移动办公

移动办公业务是指通过移动通信网络，公务员在手持或便携终端上方便地接入各委办局办公业务系统，移动办公业务根据各委办局办公系统的服务功能而定，其核心功能是实现政务公文的流转，对一般移动办公业务而言，其必要功能主要包括以下几项：公文流转、资讯发布和提示、文件传输、日程管理、即时消息、通讯录等。

2.移动执法

移动执法业务是指通过移动通信网络，公务员在手持或便携终端上方便地进行现场执法业务。移动执法与移动办公针对的业务场景不同，移动执法是依据执法现场的需要，实现远程数据查询和现场数据上传，一般移动执法需支持以下功能：信息查询、现场数据采集、现场数据比对：将系统后台的业务数据与现场采集的数据进行比对、出具单据。

3.移动流媒体

移动流媒体业务是指采用流媒体技术，利用无线网络作为接入手段，通过部署前端视频监控设备，实现视频信息的采集，用户可以通过WEB、PC客户端、手机客户端等实时查看监控的视频内容。通常移动流媒体业务包含的功能有：实时视频监控、报警联动功能、监控设备管理控制、录像及回放等功能。

4.移动监测

移动监测业务是指远端传感器利用无线通信网络将所采集到的数据，如大气、水文、地质勘探数据等传输到各委办局的移动政务业务系统中，实现对各种环境动力灯监测数据的实时采集。

5.移动公共服务

移动公共服务业务主要指利用移动通信手段，促进政府部门与公众之间的沟通，各委办局提供移动公共服务的方式有：基于现有的WEB公共服务门户提供、建立移动公共服务门户。移动公共服务业务的基本功能应包括：政务公开、政民互动、网上办事、意见与投诉、政务查询等。

6.政务微博：政务微博，是指中国政府部门推出的官方微博帐号，政务微博在社会管理创新、政府信息公开、新闻舆论引导、倾听民众呼声、树立政府形象、群众政治参与等方面起到了积极的作用。

7.政务微信：政府通过微信公号平台，向公众传递政府新闻动态，方针政策等。

8.政务APP：安装在智能移动终端上的政务应用程序，通过开发政务App应用，实现高效政府办公模式。

（三）移动政务产业链组成

移动政务产业链涉及的利益主体比较多，分为以下几个方面：各委办局、各区县政府、信息化主管部门、电信运营商、系统集成商、平台提供商、终端厂商和公务员用户、公众用户。

·各委办局——移动政务业务的直接使用单位。

·区县政府——移动政务区县级平台的管理单位和使用单位。

·信息化主管部门——移动政务的归口管理部门。

电信运营商——移动政务移动通信网络和业务服务提供单位。

·系统集成商——移动政务应用系统集成服务单位。

·平台提供商——移动政务平台建设、运营单位。

·终端厂商——提供支持移动政务应用业务终端的厂商。

·公务员用户——通过移动政务平台进行政务业务处理的用户群体。

·公众用户——通过移动政务平台获取政务信息，进行沟通交流的用户群体。

移动政务需要整个产业链的协同，只有产业链各方都采用了统一开放的标准，才能保证移动政务应用的各环节顺利进行。

二、移动政务是社会发展的必然趋势

在当前云计算、大数据的时代背景下，为顺应移动互联网发展的趋势，以及移动互联时代下公众的使用习惯，提升我国政府的服务水平、转变服务方式，实现服务创新，提高公众对政府服务的满意度， 积极推动移动互联，创建在线化、无纸化的移动政务应用，为民众提供高效、便捷的公共服务，打造服务型政府是当前电子政务发展的必然趋势。

1.建设移动政务是打造服务型政府的内在需求。移动政务应用推动城市服务理念的创新，能够提高城市的服务水平和服务效率，提高群众满意度。利用移动政务，日常办公中的公文审批、通知公告、电子邮件、即时消息、语音会议等随时随地接入移动终端，极大地提高政务处理的及时性；工商、税务、城管等部门借助移动终端进行移动执法，可以加强监管力度，推动执法的公平公正，减少纠纷，提高群众满意度。

从政务到电子政务再到移动政务，不仅是平台的延伸和拓展，在未来服务型政府建设过程中，充分利用新技术新手段，搭建统一多向的移动政务服务平台，可以有效地解决数字鸿沟，普及政府服务，拉近政民之间的距离，为公众提供更加优质、便利的服务。

2.是技术推动，智能设备发展的必然结果。智能终端、移动互联以及云和云计算等新兴技术的快速发展，迫切需要我们拓展政务服务的载体。从PC互联网向移动互联网的延展是大势所趋。据CNNIC报告，截至2014年12月，我国手机网民规模达5.57亿，我国智能手机用户数已经跃居全球首位，超过三分之二的用户每天都会用智能手机访问互联网。政府作为最大的服务机构，实施“互联网 + 政务”必将进一步惠及民生。

3.是中央简政放权，体制改革的内在需求。我们国家的行政管理体制改革，要求加强管理，加强事前、事中的监管，加强服务。移动政务模式，使得无论是监管还是服务，都可以发生在现场。这种手段既是最先进的手段，也是成本最低的手段，是有效性最高的一种手段。所以无论是从提高政府执行规则的有效性还是提供公共服务提高效率角度来讲，移动政务都是我们的必然选择，是我国体制改革的内在需求。

三、我国移动政务发展存在的问题

当前我国移动政务的发展还处于初级阶段，目前还面临着很多问题，实际上移动政务面临的问题首先仍然是电子政务的问题，而电子政务的问题又首先是政务的问题。政务问题从理清到解决都只能在全面深化改革过程中解决，所以移动政务的问题主要也要靠全面深化改革来解决。而且，电子政务（包括移动政务）的问题解决得好坏，会实质性影响改革的成败与效果。我国移动政务主要面临以下几个问题：

1.安全问题

目前我国很多移动政务应用采用公网传输，无法保障用户和网络的数据传输安全，存在一定的安全隐患。而且对用户访问公网的方式缺乏统一规划，需要访问外网时多采用单独申请公网出口，在政府信息专网“开口”较多，潜在风险大；认证和传输的安全也不统一，信息和网络安全潜在问题突出；另外移动政务应用也存在恶意代码攻击、个人隐私泄露等安全问题。

2.标准规范问题

移动政务涉及的产业链相关主体多，信息化技术标准不统一，接口多种多样，系统之间的互联互通和互操作性较弱；业务模块方面采用的标准和协议也五花八门，不统一；由于模块和接口采用的技术较为分散，系统升级成本较高，改造升级较为被动。

3.各自为政、重复建设问题

目前政府各部门的职能交叉重叠、行政流程不合理等问题都存在于我国的电子政务的体制中。特别是现有的部门之间利益分配机制，各自为政，不能适应信息时代的要求，造成跨部门的业务协同困难。“信息孤岛”大量存在，信息资源在不同部门间不能得到有效的共享；电子政务重大项目均以单个部门牵头建设，而且协调机制不畅，造成当前我国电子政务共性资源重复建设，出现严重的“烟囱”现象，使得跨部门应用的推进困难重重，导致我国移动政务信息化难以全面、协调、可持续发展。据调查，目前已建设移动执法的委办局中，采购模式、建设模式、运营模式都千差万别，例如采购模式有基于平台一次性的、有基于服务的、有基于终端的，模式不统一，项目的审计风险就加大。

4.服务性不强的问题

当前我国正在运行的移动政务系统功能并不是很完善，仍存在服务性不强的问题，主要体现在以下几个方面：（1）大部分政府网站、政务微博/微信仍然以信息的整合、发布和展示为主，整体服务能力不高，没有完全融入百姓的生活，走入公众心中。（2）多数政务门户在线咨询、网民互动等栏目存在问题回复及时性不高、答复内容不够详实、回复推诿等现象，造成公众的满意度较低。（3）多种服务渠道（微信、电话、网站）的支撑系统架构差异较大，缺乏基础联动机制，难以有效提供个性化和精准化的服务。（4）政务微信等门户普遍存在深度信息缺乏的问题，或者由于网站内容庞杂，实用信息隐藏很深，知识描述不够通俗化，给公众查找信息带来诸多不便，人性化程度不够。（5）受限于运营体制、资源限制等因素，无法提供7*24的互动服务，如政策问题咨询、实时热点舆论引导等。

5.发展相对滞后，应用动力机制不足

当前互联网+是我国一个很重要的经济与信息化建设的大的态势，在信息化建设里面，很重要的一个是电子商务，一个是电子政务。现在我国移动电子商务发展突飞猛进，2014年淘宝天猫在光棍节的时候，46%的用户是使用移动智能终端进行购物与支付。比较起来，我们移动政务的发展相对滞后，存在问题较多，发展比较缓慢。这其中一个比较大的原因是担心安全问题，这是影响我国移动政务整体推进一个比较大的影响因素。另外移动政务的整体布局需要国家出台一些指导性的方针政策，这方面的东西现在还并不是很多。影响移动政务发展还有另一个原因是政府内部应用动力机制不足，因为在移动政务推广时，涉及部门间的协调问题，涉及到标准问题，买服务与买终端的问题，这些在实际操作时，有的会与政府当前的管理制度冲突，造成政府内部有的人想做移动政务，有的则不同意做。外部百姓的需求与呼声从某种程度上会形成一种倒逼机制，推动移动政务的应用，但最终还是要靠政府内部改革，促进移动电子政务的发展。

四、移动政务的发展建议

1.推动据开放，制定政务数据安全保护与信息公开规范

数据开放（Open Data）应该成为政府和其他公共机构的一项重要的基本职责，要与政务信息公开一样用法律的形式予以保障。数据开放使得相关公共服务能用最小社会成本实现最大的社会和经济效益。在数据开放时要重视个人数据保护，开放数据要经过去密化处理。但去密化绝不是说只能开放经过统计处理后的数据。政府开放数据，企业利用数据为公众服务应是公共（移动）信息服务的主要渠道。政务数据有的涉及到国家机密以及个人隐私，有的涉及知识产权，知识产权有的是政府部门之间的所有权或者话语权，有的是和市场之间的知识产权版权问题。所以数据在开放过程中要注意保护，政府可以制定“政务数据安全保护与信息公开规范”，把政务数据按照信息公开范围进行分级，对保密数据、敏感数据、隐私数据等不能公开的数据编制目录，并规范安全防护要求和获取方式方法；对可公开数据应规范出数据目录、数据访问接口服务、移动应用数据集成SDK。

推动移动政务应用需要解决资源管理的瓶颈问题。对政府信息资源的分级、分类等细致化管理。可以选择公共服务的具体领域进行规范性的指导，即明确哪些需要集中管控，哪些可以共享，哪些必须更好地开放以及增值开发利用。可以推动形成一种评判跟踪机制，对于城市政务数据资源的分类、分级的细化动态跟踪管理，为推动数据开放共享，确保安全和管理需求提供客观性的数据支撑。

2.建立统一的公民身份认证

研究并试点建立以个人身份证为基础的统一的公民电子证照库，并与个人手机关联，再辅以密码、电子证书等手段，用于移动政务中确定个人身份及其权益。这将成为我国移动政务一项核心的公共信息基础设施。

3.做好顶层设计，地方政府建设统一的移动政务门户

我国目前移动政务存在跨部门协同困难，信息孤岛，重复建设等问题，还是由于缺乏顶层设计。要保持移动政务的良性发展，必须做好全局规划、顶层设计，即充分利用现有基础，又兼顾未来技术发展前景。协调好各级各部门之间的关系，做好政府部门应用调研、公众服务和内部办公的需求，注重调研应用的深度和广度需求，明确移动政务的规划和建设方案，综合现有相应成熟的产品进行集成，将繁重庞大的项目分期分阶段实现。

地方政府应建设统一的移动电子政务门户，以方便公众访问，统一建设安全保护等基础设施，保证不同电信运营商用户的同等访问感受。做好顶层设计，建设统一的移动门户，可以降低各部门、各地区、各层级、各应用的开发、运行、维护成本。可以与统一证照库集成，大幅提高移动公共服务的办事效率、方便性和公众的满意度。

4.制定相关业务和技术标准

为了推动政府信息化和移动政务发展，制定统一的标准是重要的环节。针对政府移动政务的发展需求，遵循“急用先行，成熟先上，科学先进，切实可行”的原则，制定移动政务相关业务和技术标准、规范、流程，所有业务技术、标准、协议和接口都遵循相关标准，以保证网络的标准性、开放性和安全实用性，使不同网络和不同平台之间容易实现互联互通，信息共享，业务协同。

5.正确处理发展与安全的关系，贯彻发展促安全，安全保发展的方针

移动政务涉及到的安全问题一直是各级各部门都非常关注的问题，在推动移动政务应用时顾虑较多，这在一定程度上阻碍了移动政务应用的推广。移动电子政务是最先进的，也是成本最低的，最高效的管理手段，是技术促进、体制改革以及打造服务型政府内在需求共同作用的结果，是政务发展的大趋势，任何人都不可能阻挡。所以推动移动政务要在发展中解决安全问题，可以将安全分不同等级，对安全的要求可以有区别，可以不一致。 对于信息安全问题可以从两种视角考虑，一方面是完善信息安全技术，另一方面是管理信息安全的内容。

（1）移动办公当前可针对那些保密级别不高的业务，保密级别越低，使用者越多，效果也越好。

（2）等保三级以下的业务首先实现移动化。目前的移动办公信息安全技术已经很成熟了，很多大企业、金融机构都在使用移动办公。他们认识到移动办公带来的效益要高于信息安全问题可能带来的损失。我们可以将企业成熟的信息安全技术应用到政府的业务中，以提高政府办公的效率。移动办公信息安全的标准对于大多数政府业务而言，等保三级已经够用了，地方政府更多的应用甚至是等保二级。即便是领导也可以用，因为领导多数情况下是非密问题的处理，所以移动政务可以首先将等保三级以下的业务实现移动化才是经济的。有些真正涉及到安全的功能，没有必要非要往移动应用上面放。进行功能界限的划分会比较好地解决这些问题。

（3）规范安全标准。移动办公信息的安全问题关键还是标准化问题。因为移动办公系统需要集成多方面的设施，包括终端、通信信道、数字证书、网关、终端管理系统及业务系统，信息安全问题是一个系统问题，不安全的因素往往来自系统连接的漏洞，另外用户终端的多样化是必然趋势，不仅是平板电脑，还有智能手机、专用PDA等等，因此一个规范的应用信息安全标准是重要的。对移动政务和BYOD（Bring Your Own Device，自带设备办公）的安全标准规范进行研究，将私用与公用区别开，目前华为提供的移动政务整体解决方案可以很好地解决该问题，例如可以使用终端的安全沙箱等技术，隔离政务数据与个人数据，保证政务数据的安全性。移动办公现在面对的问题是如何建立标准化的生态环境，良好的生态环境才能实现移动办公的规模化，有规模才会有效益。今后互联互通、信息共享、互操作、技术交流、APP共享才会有更加广阔的天地。

（4）采取安全技术和管理相结合的手段保障信息安全，明确移动政务的安全标准、具体规则以及对违反者的惩戒措施，对政府信息网络安全保护的操作标准做出统一规定，从技术层面上完善政府部门网络和信息安全的建设，对不同政府部门的数据安全和保密信息筛选制度以及信息认证等制定专门的管理规定，全面提高网络和信息安全的防护能力，从而为保障国家信息安全和社会公共利益建构良好的屏障。

6.处理好政府与市场，管理与服务的关系

我们国家是个强政府，这是我们国家的优势，但是政府不能包办一切，我们需要知道自上而下的政府力量永远不可能比创新者和企业家更懂得产业发展的趋势和方向，否则互联网或许会成为下一个光伏产业。要做好移动电子政务，必须充分发挥市场的作用。因为电子政务业务的特殊性，所以对企业要有一定的资质要求，这是管理的需要。同时，电子政务的丰富性、及时性、实用性，只有通过市场化才能很好地解决。所以，要正确处理政府与市场的关系，在发挥政府监管作用的同时，发挥市场的积极性、主动性和创新性。解决好管理与服务关系。要以服务为重点，寓管理于服务之中。政府方面，主要负责顶层设计，协调各级各部门之间的关系，对数据开放标准等进行把关，对整体布局出一些指导性的意见，而将面向公众服务的应用交给企业与市场去做。

五、小结

总之，我国目前的移动政务还处于发展的初级阶段，但移动政务是政务发展的必然趋势，是技术推动的结果，更是打造服务型政府的内在需要，是改革的需要。最后，本文分析了我国移动政务存在的问题，比提出了对策。

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作者简介：栾绍峻（1971-），女，汉族，山东省招远市人，北京交通大学中国产业安全研究中心，博士。