新预算法实施后高校预算管理问题探析

摘要：目前高校被预算支出进度缓慢、债务危机、年末突击花钱、学术腐败等现象所困扰，本文以新预算法的实施为契机，深入分析在新预算法实施后仍存在上述现象的原因，本文以预算的生命周期为主线提出高校实务中可通过引入企业的全面预算管理理论、加强对预算过程的实时监控、引入科学的绩效预算管理体系、改变高校信息公开的主体来提高高校的预算管理水平。

关键词：新预算法；高校；预算管理；流程

中图分类号：G647.5 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）001-000-03

一、前言

2014年8月31日历经三届人大、十年修法的《中华人民共和国预算法》的修改案通过，并明确在2015年1月1日起实施，政府全部收支、预算信息公开、绩效预算、跨年度预算平衡和以权责发生制为基础的综合财务报告制度等五项要求第一次被写入法条。高校作为典型的公共预算拨款事业单位，预算法的修订对其影响深远，本文根据作者在高校预算管理实务中的经验，分析了在修订的预算法执行几个月后，高校预算管理实务中存在的问题，探寻完善高校预算管理体制，提高预算管理水平的解决办法。

二、以预算的生命周期为主线，分析高校预算管理实务中存在问题及产生的根源

1.预算编制范围不全面，信息不公开透明，分配方案未考虑长期规划

预算法的第一条就明确规定 “建立健全全面规范、公开透明的预算制度”第四条明确规定“全部收入和支出都应当纳入预算”这两条都明确要求高校要建立全面预算管理的观念，目前大部分高校只是将预算年度的收入支出纳入预算编制，但对于上年的结转结余、事业基金、专用基金及应收应付等往来款项和债权债务均不在预算之内，这使得高校预算并未全面真实的反映高校的财务状况。财务信息公开程度差，大部分高校未对社会主动公开财务信息，使得社会对高校预算支出进度缓慢、存在债务危机、年末突击花钱、学术腐败等现象不理解，高校内部很多教职员工也对高校的财务状况存在诸多疑虑。

形成上述状况的原因很多，但预算编制不全面科学、不精细是两大主因。大部分高校预算编制仍只是几个部门几个人的事儿，其他人员很难参与其中，由于预算编制人员所处部门了解的业务范围和自身水平的局限往往出现预算编制不够科学、合理与高校的规划目标存在偏差等问题。虽然根据行政事业单位内控制度的要求，大多数高校会履行预算的审批流程，但无论是校长办公会还是学校教职工代表大会见到的大多只是预算的指导思想、原则及分配的框架并无真正意义对具体预算安排的合理性、效益性等进行审核，校内的项目评审也多流于形式只是对项目是否具备必要性和可行性进行讨论，项目的绩效目标多是程序化的以论文的篇数作为效益指标，对于预算经费安排是否合理，投入与产出是否对等，经费的使用效益等却很少关注，甚至认为高校是非营利事业单位不需要考虑效益，这种想法是片面的，高校可以不考虑营利，但必须要讲求绩效、效益，新预算法第十二条明确规定“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则” 。目前高校的预算主要是校院两级管理模式，根据高校的规模、历史延革等情况有的财权下放的多一些有的少一些，从而形成不同的预算管理模式，虽然根据高校的预算管理模式不同，预算的分配方式不尽相同，但多数都采用的是基数+增长的预算分配方式，有一些经费按一定的比例分配到学院，经费预算编制得是否科学合理没有人去论证，甚至有些二级学院干脆不编制预算，直接在运行过程中根据需要进行预算支出。预算支出后能否实现预期的绩效目标没有人去监督，大多数高校只控制预算总额，管理过于粗放，预算编制不够精细化。

此外，高校的预算编制不具有连续性，未考虑跨年度预算的要求也是一项重要原因，一些专项资金预算只以当年的资金需要确定预算，未考虑整个项目的全部资金需求，有些项目前期准备工作完成后后续资金无法保证造成项目停滞，前期的投入也无法取得预期绩效，造成了高校的资金、资产、资源浪费。

2.预算执行管理缺位，预算监控形同虚设

预算编制不科学合理自然会造成预算执行阶段问题百出，但预算执行过程内控流程不严谨，内控岗位设置不科学、内控管理不到位却是造成预算执行无法实现绩效目标以及高校腐败案件频发的更重要原因。2012年11月29日，财政部以财会〔2012〕21号文件印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并从2014年1月1日执行，在执行近两年之后很多高校的领导层仍认为这只是财务部门的事儿，没有成立单位层面的内控组织，没有形成一个真正的组织协调监督和修复机制，有的高校虽然有内控制度，但内控风险防范不到位、流程设计不够完善，控制手段不够先进等原因造成内控制度流于形式。

高校的预算执行除内控流程不够完善外，还存在“预算编制重管理，预算执行重服务”的现状，现在大部分高校更重视财务服务能力的提升，在会计核算系统中兼容了预约报销系统、无现金报销系统等投入了大量的人力物力和技术手段，但对于预算管理的投入却少之又少，造成预算管理缺位。形成这种状况的原因很多，最主要的是大多数高校认为预算最重要的工作是跟财政要拨款，当预算批复后，财务的工作重点就由预算转为核算，由管理转为服务，如何提高服务质量变成了财务的工作重点，殊不知很多服务难题是管理不到位形成的。

此外多数高校在预算执行和监控过程中只重视支出预算的执行情况，不重视收入预算的执行。收入是支出保障，在新预算法第八章决算第七十九条重点审查的内容中第一条就是预算收入情况，说明了预算收入管理的重要性。虽然目前大部分高校的主要收入来源是财政拨款，但财政拨款一般只能保障运转，高校要想实现规划目标就必须要重视非财政拨款收入预算的完成情况，定期追踪收入预算完成与时间进度的差异，查找原因。

3.对预算分析重视不够，对预算调整的尺度把握不合理

高校的预算管理应是全过程的管理，目前多数高校还只是把预算管理工作的重点放在预算、决算的编制和应付主管部门的各种临时性报表中，很少关注预算的过程管理及数据分析。形成这种现状的原因很简单，管理人员编制限制和近几年业务量激增促使高校财务人员严重不足，很多高校只有一两个专职的预算管理人员，只是应付预算编制、预算调整、催执行进度等具体业务，没有时间也没有能力对预算的执行过程进行追踪、分析执行数据，只限于发生问题后解决问题，很多问题都是在预算项目完成或预算期结束后才发现，造成无法实现预算的绩效目标。

在预算的执行过程中很多高校会走两个极端，要么预算监管形同虚设，要么预算监管过于严苛，这两种情况最终都会造成预算目标无法实现。粗松的预算监管会让一些自制力较差的人有空子可钻，会导致腐败现象的滋生，过于严苛的预算会由于预算编制的不科学最终导致浪费，无法实现预期绩效。预算执行在预算编制的几个月后进行，在执行时新的产品已经出现并且价格更优惠功能更先进，此时如果仍严格按预算的设备型号购买就造成了经费的浪费。在新预算法的第七十二条中明确规定“各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金的调剂，确需调剂使用的，按照国务院财政部门的规定办理。”，也就是说一项预算在预算科目不变的情况下，各单位是可以通过履行校内的调整程序进行适当预算调整的，这样既保证了预算的刚性，又确保了资金的使用效益。

4.校内预算绩效评价流于形式，评价结果未有效应用

根据调研目前仍有很多高校不对校内预算的执行绩效进行评价，有一些虽然进行了评价但并不将绩效评价的结果应用于下年度的预算分配。除了怕得罪人或怕影响大家进行项目申请的积极性等原因外，更重要的原因是绩效评价指标不够科学合理，如一个几万元的项目在进行绩效评价时可能项目负责人会提交项目组成员的项目进行期间的全部论文、教学成果或专利等，但这些成果跟项目的相关性很多无法证实，不能真实全面的反映预算执行的绩效，为避免造成奖惩不公平而没有应用。

三、梳理预算管理流程，提高高校预算管理水平

1.修订和完善预算管理相关制度让管理有据可依

大多数高校对于报销的管理制度能拿出很多，并根据国家每年新出台的政策进行补充和修订，但提到预算管理制度，很多还是十几年前，有些甚至还是80、90年代制定的，一直没有进行过修订。根据新预算法修订高校现有预算管理制度刻不容缓，制度中要明确本校预算的组织机构、预算分配原则、预算管理模式、预算分配方式、预算的编制、审批、下达、执行与调整、决算与分析、考核及奖惩的流程及具体要求等。

2.构建完善的预算管理组织机构，将权力置于监督之下

学校要设立预算管理委员会，校内二级预算部门要设立二级预算管理机构，管理机构的人员组成要根据高校人员结构特点指定各层次人员的代表人数，年度预算和年度中的预算调整方案应经过预算管理机构的集体决策。预算管理委员会是高校预算的最高决策机构直接对校长办公会负责，预算管理委员会的主要职责是签发预算管理制度、审议年度预算方案、大额预算调整方案等，预算方案确定后要在一定的范围内公示，通过制度建设、集体决策、层层审批和公众监督将预算管理权置于监督之下。

3.完善预算管理流程，实现全面预算管理

全面预算管理首先要求高校将全部资金来源与支出纳入预算管理，无论是学校层面的预算管理机构还是二级学院所属的预算管理部门在收入编制预算时除了把预算年度的预计收入纳入预算外还要将以年年度结转结余、事业基金、专用基金、借入款项、往来款项等形成的资金来源全部纳入预算管理。在编制支出预算时都应首先保证跨年度预算在本年的安排，保证将日常支出与资本性支出全部纳入预算编制范围。

预算的管理流程是否完善事关高校预算管理的成败，高校应参照企业的全面预算管理管理模式完善预算管理流程。预算管理委员会根据学校的中长期规划及具体的年度计划设定年度预算管理目标，目标一定要自上而下的进行分解，分解到各学院，各学院再将目标分解到学院内各部门，各部门将目标细化到每个工作岗位。收支计划要自下而上，每个岗位人员根据岗位年度目标填报收支计划，部门负责人根据部门目标调整后上报至学院，学院汇总后根据学院目标进行再次调整由学院预算管理机构审批后上报到学校预算管理委员会，学校预算管理委员会汇总学院提交的预算计划进行质询、平衡、修正、审议后形成学校年度预算方案并报校长办公会审批。审批后的预算下达到二级学院，学院下达到下属部门，部门分配到具体岗位，完成预算编制审批下达的流程。

预算批复下达后每个岗位要明确自己的权责和目标，在预算执行过程中出现不可抗力预计目标无法实现时要及时汇报到预算管理部门，预算管理部门要定期分析预算执行数据发现异常要查找原因并及时进行修正，以确保预算目标的实现。

预算执行结束预算管理部门要根据设定的目标对二级学院进行考核同时将考核数据作为下一年度预算平衡的参数，二级学院也应根据部门目标对下属部门进行考核，部门应根据岗位目标对每个岗位的目标完成情况进行检查，并根据预算管理制度中的奖惩条款严格执行，经过几上几下最终完成一个高校完整的预算管理流程。这样的流程确保了每项任务都分配到具体的岗位，每个岗位都参与了预算管理的全过程。

4.利用现代化的技术手段，实现对预算的实时监控

目前大部分高校都执行的是法人负责制与项目负责人负责制相结合的预算管理方式，在目前财务软件无专门预算管理系统的情况下，可利用会计核算系统的项目管理和预算模板控制功能加强对预算执行过程管理，利用驾驶舱功能对预算的执行过程进行实时监控，及时了解预算执行过程中存在的问题，加强对预算执行数据的分析，按照规定程序采取适当的措施和对影响绩效目标实现的预算进行调整，以确保预算绩效目标的实现。

5.加强对财务人员的培训，提高其管理意识和管理水平

服务不意味着放纵，管理也不意味着降低效率。无论是加强服务还是管理都是为了更好的实现学校的绩效预算管理目标。高校一方面应重视提高财务人员的服务水平，另一方面也应加强对财务人员管理意识和管理水平的培训，如找出年末集中报账的原因是过程管理不到位，预算执行不下去的原因是预算编制存在问题，导致高校形成年中无进度，年末报销难的恶性循环。通过加强对财务人员管理水平和专业技能的培训，使财务人员能够指导项目负责人合理编制年度预算，按照国库集中支付、政府采购、公务卡结算、合同管理、国有资产管理及相关管理制度要求执行预算，避免出现无意识的违规情况。加强沟通协助项目负责人解决预算执行中存在的问题或按照规定程序及时调整预算，要求项目负责人按时间进度执行预算并确保项目绩效目标的实现，从根本上解决年末集中报账问题。

6.引入科学的绩效预算管理体系，注重经费的使用效益

高校扩招后，硬件条件建设压力大，资金紧张，这种情况下更应引入科学的绩效预算管理体系，使每一分经费都得到充分利用。在预算审批时根据项目绩效与本校长期规划和年度计划的相关性进行排序确定是否优先安排预算，在项目执行中以绩效目标为导向确定项目是否偏离预算需要修正，在项目完成时引入科学的绩效评价指标体系并根据高校特色对评价指标和分值系数进行适当调整后对经费的使用效益和二级学院年度目标实现情况进行评价，评价报告完成后以绩效评价结果作为对二级学院和具体岗位的考核依据，指导第二年度的预算分配，提高经费的使用效益。

7.改变预决算公开主体，提高高校信息公开的透明度

内部财务信息公开的主体应是高校本身，在一定范围内采取一定的方式公开有利用通过监督促进高校预算管理的健康发展。收费等涉及公众利益的信息公开应由高校和教育主管部门同时进行，有利于确保高校消费主体的利益。而预决算信息公开的主体如果由高校改为教育主管部门来统一进行，不仅能更好的确保各高校数据口径的一致性，更好的接受社会的监督，还能为科研机构对高校财务数据的统计分析提供依据，也便于高校比较与其他高校的预、决算管理水平的差距，更好的提高预算管理水平。

四、结语

认真研究新修订的预算法并结合高校预算管理实务，深入分析高校预算支出进度缓慢、存在债务危机、年末突击花钱、学术腐败等现象产生的根源是预算编制不全面、不科学、不精细，预算执行管理缺位以及预算评价走过场，评价结果未有效利用形成的，本文认为只有通过完善高校的预算管理制度、组织机构和管理流程并利用现代化的技术手段对预算执行进行实时监控，提高财务人员的管理意识和管理水平，引入科学的绩效预算管理体系，设定奖惩机制，根据绩效评价结果指导下一年度的预算编制等一系列预算管理手段，高校才能最终逐步建立预算编制有目标、预算执行有跟踪、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的预算管理体制，提高高校的预算管理水平。

参考文献：

[1]陈盈，李磊.高校财务信息公开的现状探讨-基于高校预决算报表信息公开数据视角.教育财会研究，2014（6）.

[2]中华人民共和国预算法（2014修订），财政部

[3]中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿），财政部.

[4]马迪思，胡修文，刘佩钰.新预算法：高校的挑战与机遇.中国教育报，2015（4）.

作者简介：刘颜华，北京人，北京工业大学财务处，高级会计师，研究方向：高校财务管理。