浅析我国公务员申诉制度

袁淑华

（133002　延边大学　吉林 延吉）

浅析我国公务员申诉制度

袁淑华

（133002延边大学吉林 延吉）

申诉制度是我国公务员权利受到侵害时获得救济的一大重要途径，但是由于我国公务员法起步较晚，发展不够健全，还存在可申请事由规范不够广泛，实体权利保障不够；申诉机构设置不够中立；程序性规定过于粗糙实际操作性不强等问题。笔者在文中提出将任职和升职、考核结果等列入申诉范围；设置具有独立地位的机构处理申诉案件；完善公务员申诉制度的程序规定等设想，以期为我国公务员救济制度的发展有帮助。

申诉制度；公务员；问题

一、我国公务员申诉制度

申诉是指公务员对机关做出的涉及其个人权益处理决定不服时，依法向申诉处理机关陈述理由，并请求审查原处理决定和重新作出处理的行为。是我国公务员在进行权利救济时可以选择的救济途径的一种。我国《公务员法》在第十五章中具体规定了公务员权利救济的方式，其中关于申诉制度的规定为第90条、91条、92条以及第94条。第一，《公务员法》具体规定了可以申诉的事由，一共有八项：①处分；②辞退或者取消录用；③降职；④定期考核定为不称职；⑤免职；⑥申请辞职、提前退休未予批准；⑦未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇；⑧法律、法规规定可以申诉的其他情形。第二，第90条还规定公务员何时可以提出申诉。公务员提出申诉有两个时间阶段，一个是公务员在申请复核之后，接到复核决定之日起15日内，或者不经过复核，自知道该人事处理之日起30内提出申诉。第三，规定了申诉的受理机关为公务员主管部门或者作出人事处理机关的上一级机关，关于处分的申诉处理机关为行政监察机关。第四、受理申诉的机关的处理期限为60日，案情复杂的可以适当延长但是不得超过30日。第五、规定了申诉期间不停止原人事处理的执行，以及对省级以下机关作出的申诉处理可以申请再申诉。另外，中共中央组织部以及人社部在2008年印发了《公务员申诉规定（试行）》为申诉制度提供了更为细化的规范指导。

受理机关立案后，成立申诉处理机构-临时性公证委员会，不公开处理申诉案件。临时性公证委员会的组成人员为政府人事部门中与申诉事项有关的工作机构的负责人。申诉制度中还包括再申诉程序，处理决定是省级以下机关作出的案件可以申请在申诉。

二、关于我国公务员申诉制度若干问题的分析

1.可申诉事范围不够广、不够明确

笔者在上一章中提到过可申诉事由的范围是以下八种情况处分：职务任免与升降中的辞退或者取消录用、降职以及免职还有公务员申请辞职、提前退休未予批准；定期考核结果中的不称职情况；经济利益方面的未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇；以及一项兜底条款法律、法规规定可以申诉的其他情形。虽然现行的法律规定较之之前的规定，扩大了提出申诉的事由范围，增加了取消录用、申请辞职、提前退休未予批准、未按规定确定或者扣减工资、福利、保障待遇、法律、法规规定可以申诉的其他情形等。但是，相对于实践中公务员权利侵害的复杂情况而言，现有的可申诉事由范围还是偏窄。例如，一是公务员人事管理方面，任用以及除不称职以外的定期考核未列入申诉范围；二是公务员经济利益方面，获得履行职责应当具有的工作条件、参加培训、奖励未列入申诉范围。

2.申诉处理机构设置不够独立、缺乏公平公正性

《公务员法》第90条规定，公务员申诉处理机关为同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关，《公务员申诉规定（试行）》第6条规定，受理机关组成公务员申诉公正委员会。公务员申诉公正委员会为临时性机构，组成人员由受理机关中相关工作机构的人员组成。必要时，可以吸收其他机关的有关人员参加。可以看出申诉处理人员为政府机关工作人员，虽然政府机关工作人员在行政处理方面更加专业，但是这毕竟有既是当事人又是裁判员的嫌疑。同为公务员救济途径的处理机关的人事争议仲裁委员会在人员组成方面就有借鉴意义。人事争议仲裁委员会的人员组成既有当事双方代表又吸收了法律专家等加入，相互监督更能体现其公正性。

3.缺乏严格、公正的程序保障

申诉制度救济程序规定得过于粗糙，缺少严格的程序来保证其公平公正。公务员在申诉过程中不能享有听证、申请律师、质证等司法诉讼中的权利。并且申诉处理过程不公开，不利于外部监督进行合理监督。并且时限规定过于模糊不利于申诉及时有效的处理。例如，《公务与申诉规定（试行）》第21条中规定“申诉材料不齐备的，应当及时告知申请人”这其中的“及时”是要如何确定，而且没有时限规定，这样为申诉处理机关拖延审查提供了可能性。程序规定过于模糊，使得公务员处理机关的自由裁量权过大，不利于公务员权利的保护。

三、完善我国公务员申诉制度的若干构想

1.依据实践要求扩大公务员申诉范围

（1）将公务员职务的任职与升职列入申诉范围。公务员职务任免与升降包括任职、免职、降职和升职。现有的《公务员法》和《公务员申诉规定（试行）》的法律规定中只将降职和免职列入申诉范围，而未规定任职与升职。在此，笔者认为，无论是降职与免职还是升职与任职，都是应列入申诉范围受法律保护的权利。从我国公务员权利保障的现实要求以及国家公务员法律制度的建设情况来看，笔者认为，将任职和升职列入申诉范围已经拥有了现实要求和法律依据。

2008年中组部出台的《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》以及2014年新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》，对公务员职务任免、职务升降作了进一步细化。干部人事管理法律法规的不断完善，为公务员实体权利救济提供了更为细致的法律保障。将公务员职务任免与升降列入申诉救济范围内，通过法律法规规范公务员人事任免工作，促进公务员任免工作的制度化、法治化发展，同时，也有利于廉政建设发展。

（2）将公务员年度考核结果全部列入申诉范围。公务员年度考核的结果作为调整公务职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。公务员年度考核结果分为优秀、称职、基本称职、不称职等四个等次。现有公务员申诉制度的相关法律规定中仅规定将不称职列入申诉范围。正如上一部分中笔者阐述的将公务员职务的任免与升降的全部情况列入公务员申诉范围一样，作为公务员职务任免与升降依据的公务员年度考核的结果也应全面列入申诉范围，促进公务员人事工作的公平公正发展。

2.设置具有独立地位的机关专司申诉管理

“衡量一项为公民权益提供保护和救济的法律制度是否健全和成熟，一个重要的标准就是看其有无保证此项制度正常运作，相对独立和负责的工作机构。”如今内部行政行为不属于行政诉讼的管辖范围，并且，在我国司法改革完成、法院独立性得到保证之前，将内部行政行为纳入行政诉讼是不利于公务员权利的保证的。笔者认为，专门性、独立性的申诉处理机关应具备一下两点要求：第一是保证申诉处理机构其机构设置体制上的独立性。第二是保证申诉受理机构的专业性。申诉处理机构，体制上的独立性体现在，其在人事、财政以及上下级从属关系上不应受制于当事人中的一方。而申诉处理机构的专业性实质上为申诉处理机构组成人员的专业性。基于此，笔者认为，应当建立具有独立性的专门机关来专门处理行政申诉以及复议案件，而不是由现有规定的做出决定的同级人事处理机关或者上级机关来组成的临时申诉公证委员会来处理。同时，该机构的组成人员需要具备专业水准，行政专业与法律专业等人员都应包括在内。

3.完善申诉制度的程序规定

（1）完善公务员申诉的程序性权利。程序正义是实体正义的保证，正如上一部分提到的现有的申诉程序规定过于模糊，并且没有规定公务员在申诉过程听证、质证以及委托代理人的权利。在此，笔者认为，应当细化申诉制度法律规范的程序规定，明确规定公务员申诉程序权利。第一，委托代理人的权利，公务员可以委托专业人员帮助自己处理申诉问题，可以在一定时候解决其自身的不便之处并且更加专业。第二，进行听证的权利，举行听证有助于申诉处理过程的公开，有利于外部监督，促进申诉结果的公平公正。第三，参与听证，并且拥有答辩以及质证的权利，这样可以保证公务员更好的表达自身诉求、意见以及见解。申诉过程中公务员程序权利的保证，有利于对申诉处理的监督，维护申诉程序正义继而保证实体正义。

（2）完善申诉制度中时限的规定。申诉制度中时限的规定，实际上是为了申诉程序更加高效有序的进行。而现有的申诉制度时限规定还存在模糊不当之处，需要进行进一步的改正细化。如第二部分提到的公务员申诉材料不足需要进一步补正的问题，处理机关的及时通知就是非常模糊的概念。建议改为在确定需要补正材料三个工作日内通知申诉人，申诉人的材料补正时限从接到需要补正材料时起算。另外，建议延长申诉提出时限至45日，这样有利于公务员更为充分的准备申诉事宜。申诉时限的合理规定是申诉程序高效有序进行的一大保证。

我国《公务员法》由于起步较晚以及传统的封建官僚主义思想的影响，在公务员权利保障方面还有很大的不足，在现有的内部行政行为不在行政诉讼受案范围内，不能通过司法途径保护公务员自身合法权益。申诉制度作为公务员权利救济的一大途径，其完善发展就成为重要部分。我国现有公务员申诉制度还需要我们通过学习国外的先进经验根据本国国情的实践要求不断的改革进行完善。同时作为公务员本身的公民也应提高自己的维权意识。

［1］应松年.《公务员法》，法律出版社，2010年

［2］应松年.《行政法学新论》，北京.商务印书馆，2003年

［3］朱玲.《人事争议处理机制法律问题研究》，浙江大学出版社，2010年

［4］金国坤.论公务员权利保障制度的完善和发展，《北京行政学院学报》，2005（5）

［5］罗俊梅，冯媛媛.浅谈我国公务员权利救济制度之完善，《云南行政学院学报》，2006（2）

［6］于静.《公务员权利保障制度研究》，西南政法大学硕士论文

［7］《中华人民共和国公务员法》第90条

［8］《公务员考核规定（试行）》第16条

袁淑华（1990～），女，山东沂水人，延边大学宪法学与行政法学研究生，研究方向：宪法学，行政法学。