数据流量价格的法律规制研究*

张依莉　高清怡

西南政法大学经济法学院，重庆　401120

数据流量价格的法律规制研究*

张依莉高清怡

西南政法大学经济法学院，重庆401120

摘要：自2015年5月国务院总理李克强在主持召开国务院常务会议，鼓励电信企业尽快发布提速降费方案计划，促进提速降费的实施以来，数据流量价格问题引发了公众的广泛关注。通过对手机用户的访问调查以及查阅相关的文献资料，我国目前数据流量价格主要存在的问题包括：数据流量价格偏高；移动网络速度较世界平均水平差距大；“月内套餐流量不清零”犹如隔靴止痒，未能真正普惠消费者。从法律的角度，提出了几点对策：加快制定电信行业基本法；完善《反垄断法》对移动数据流量定价的规制；实现行业管制和反垄断法律规制的协调；建立数据流量资费方案公示制度。

关键词：数据流量价格；反垄断；法律规制

一、引言

近年来，我国移动互联网用户数量进入中低速稳步增长时期，已建成全球最大的4G网络，机站数量超过80万，“互联网+”深入我们的生活之中，移动数据流量的消费前景巨大。2015年5月13日国务院总理李克强在主持召开国务院常务会议时提出：鼓励电信企业尽快发布提速降费方案计划，促进提速降费的实施，力图惠及网民。但三大电信运营企业相继公布了具体的降速提费方案，却引发了争议。有的人说这些措施看似优惠力度很大，但实际上一些赠送的夜间流量包、定向流量使用的机会很少，没有真正做到提速降费。无论如何，数据流量费用的降低是必然的趋势。要想真正做到数据流量价格的降低，仅仅依靠“月底流量不清零”这样的运营商的举措显然是不够的，流量价格高的根本原因是电信行业的自然垄断性一直存在但其行业法律规制却长期缺位。因此本文为了满足消费者权利保障的现实需求，弥补国家规范流量价格的制度缺失，并立足法治，促进电信业提速降费的实施和行业乱象的整治，通过阅读相关文献、进行实地调查、结合国外的经验等方法，进行了数据流量价格的法律规制研究。在我国现行最新的法律法规和法学理论基础上结合我国的国情，并针对数据流量价格偏高；移动网络速度较世界平均水平差距大提出了相应的对策，力图真正普惠消费者，推动电信行业的健康运行和发展。

二、我国移动数据流量价格现状及问题

(一)我国移动数据流量价格现状

近两年我国移动互联网流量平均资费显著下调，流量资费相对值居中，这得益于国家宏观调控层面的积极引导。2014年5月9日，工信部、发改委联合发布了《关于电信业务资费实行市场调节价的通告》，放开所有电信业务资费，取消电信资费审批。2015年最新修改的《中华人民共和国电信条例》明确规定电信资费实行市场调节价。同年5月13日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定加快建设高速宽带网络，鼓励电信企业尽快发布提速降费方案计划，促进提速降费的实施。20日国务院办公厅发布《关于加快高速宽带网络建设推进网络提速降费的指导意见》，鼓励电信企业推行数据流量不清零，明确支持有序开放电信市场，倡导引入民间资本。随后，国内三大运营商分别采取资费下调、推出流量不清零、闲时流量等服务。工信部数据显示，2015年我国移动互联网流量平均资费大约在80元/G，同比下降35%。跟美国、英国等国家相比，目前我国移动流量资费标准的绝对值较低，大约是其三分之一到五分之一。然而，与国民收入水平相比，我国流量资费水平居中，仍有一定的下降空间。

(二)我国移动数据流量定价存在的问题

首先，数据流量价格偏高。美国Sprint公司每月不限流量、不限通话时间、不限短信数量套餐为110美元，约合666元人民币。而中国移动4G“飞享套餐”，1G流量加国内主叫时长420分钟为128元。看似我国数据流量价格的绝对值并不高，但我国居民人均收入与之有较大差距，从数据流量费与国民人均收入的占比来说，我国数据流量价格确实偏高不少。其次，移动网络速度较世界平均水平差距大。2015年全球最大的CDN服务商之一Akamai发布2015Q3全球网络状况报告显示，2015年中国大陆网速平均值仅有3.7Mbps，仅排91位。最后，“月内套餐流量不清零”犹如隔靴止痒，未能真正普惠消费者。具体是指是指用户当月剩余流量可转到次月且优先使用，但不能累计到第三个月。然而变更套餐会被清零；部分加油包不享受新政；赠送流量仍会被清零。其实消费者大都会选择流量适量且价格适中的套餐，月底剩余很少，也就享受不到这种所谓的“优惠”。

三、我国移动数据流量价格的法律规制现状及问题

(一)我国移动数据流量价格的法律规制现状

现行规制流量数据价格的规范性法律文件只有《中华人民共和国电信条例》。第二十三条规定：“电信资费实行市场调节价。电信业务经营者应当统筹考虑生产经营成本、电信市场供求状况等因素，合理确定电信业务资费标准。”这是电信运营商自主制定数据流量价格的法定依据。但我国仍需电信行业的基本法，可惜《电信法》已经起草三十六年，由于涉及部门众多，需要较高的立法技术，至今依旧难产。摒弃传统的将数据流量这种自然垄断商品实行政府指导价和政府定价的做法，改为市场定价，更加符合经济民主原则，表明国家在努力逐步将竞争机制引入电信行业。从保护经济运行效率和消费者利益出发，自然垄断行业逐步改革、逐步市场化是大势所趋。我国《反垄断法》未明确电信行业是否不受其规制，从目前的改革方向看，未来立法机关有可能将其明确纳入规制范围，从而弥补这一立法空白。

(二)移动数据流量价格法律规制存在的问题

第一，工信部对数据流量的行业规制不力。2014年5月9日，工信部发布《关于电信业务资费实行市场调节价的通告》决定放开各类电信业务资费，主要包括：所有电信业务进行市场调节，由电信企业自主定价；提高资费透明度；协议必须包含资费标准、计费方式、对应服务和适用期限等内容；未经用户同意，企业不得擅自更改约定资费方案。这是工信部在市场化领域的政府让位，有利于电信业自主经营。但工信部作为国家机关在对国有控股的三大电信运营企业进行规制时，不可能保持事外人的身份，难免偏颇。同时也会导致事后监管的问题，如运营商相继推出的新流量套餐，那么仍有客户使用的固有套餐或是不满一定年限无法更改的“合约机套餐”等旧套餐如何在新政策下获益。

第二，无法适用竞争法规制破坏市场秩序的行为。放开流量价格等各类电信业务资费后，可能会出现竞争者间相互排挤而恶意降价、低价倾销、虚假宣传等不正当竞争行为，需要对其进行有效的事后规制。如将数据流量套餐、话费和手机捆绑销售的“合约机”及霸王条款，侵犯消费者的自主选择权，这在《反垄断法》上可以扩大为经营者滥用市场支配地位，因为电信运营商为了限制竞争对手而要求与其合作的手机生产商只能提供自己的信号服务，这是对市场竞争的排除和限制。因此扩大《反垄断法》适用范围有利于对数据流量价格进行更好的事后规制。同样，对于电信行业的一些恶意降价或其他不正当竞争行为也可适用《反不正当竞争法》进行事后规制。

四、完善我国移动数据流量定价的法律规制

(一)加快制定电信行业基本法

电信基本法中应明确规定设立一个独立的电信监管机构并明确其资费价格监管职能。可以使其直属于国务院，对其财政预算、机构设置、权利义务以及决策程度等方面都要做出具体规定。如果电信监管机构经过调查，发现运营商存在滥用市场支配地位的垄断价格行为、掠夺性定价行为，应作出及时裁决，同时要求运营商承担相应的行政责任。同时电信监管机构理应受理与之相关的个人举报，如果发现电信运营商流量价格制定过程不够公开透明合理，机构应有权责令运营商公开定价标准。

(二)完善《反垄断法》对移动数据流量定价的规制

《反垄断法》有着市场经济国家“经济宪法”的重要地位，它能为电信市场的公平竞争提供一个良好的环境，促进电信市场的平等竞争，更重要的是能促进电信行业的可持续发展。目前数据流量定价较高，是否是因为运营商采取了固定价格行为；定价标准不够透明公开、流量套餐服务内容五花八门是否由于运营商之间存在垄断协议从而规避市场竞争；是否存在行政垄断性的地方保护，为新型市场主体进入该市场设置较高壁垒，这些都需要通过法律予以确认。因此应该加快修改《反垄断法》，以立法方式明确电信行业不属于反垄断法适用除外领域。

(三)实现行业管制和反垄断法律规制的协调

首先，应明确《反垄断法》和《电信法》是一般法与特殊法的关系。因此适用法律规范数据流量价格时，应优先适用《电信法》，没有相关规定的适用《反垄断法》。其次，两部法律内容各有侧重。《电信法》是行业管制法，针对电信行业自身的特点规制不合理的数据流量定价行为，如流量不清零政策等专业性问题。《反垄断法》规制的重点在一般限制竞争的行为，如滥用市场支配地位、行政垄断、经营者集中、签订实施垄断协议等。最后，应立法明确电信行业主管机构和反垄断执法机构各自的权限，科学合理划分二者职能。前者侧重事前规制，利用价格杠杆、日常监管等手段直接影响市场主体的行为；后者侧重事后规制，通过对垄断协议、滥用其市场支配地位等垄断行为的制裁间接影响市场主体行为。

(四)建立数据流量资费方案公示制度

首先，公示的内容包括：所有套餐内及套餐外主叫、接听、漫游、流量费用，增值服务(彩铃、天气预报、手机报等)。其次，公示的方式包括：通过营业厅、代理代办点、官方网站和手机软件。同时，针对用户个人的套餐使用情况的公示：如对用户使用的套餐和服务应予以详细的公示，每月每日具体的资费使用情况、异常的资费和流量使用情况、使用率过低的套餐和服务等。最后，运营公司应设立专门的部门负责该公示制度方面的资料与反馈。

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中图分类号：D922.28

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)18-0048-02

作者简介：张依莉(1994-)，女，汉族，西南政法大学经济法学院本科在读，研究方向：经济法；高清怡(1994-)，女，汉族，西南政法大学经济法学院本科在读，研究方向：经济法。

*西南政法大学本科生科研训练创新活动资助项目(项目编号：2015-BZX-042)。