论我国行政调解制度的立法完善

周小勇

四川省社会科学院法学研究所，四川　成都　610072

论我国行政调解制度的立法完善

周小勇

四川省社会科学院法学研究所，四川成都610072

摘要：行政调解作为调解制度既有自治的特点，但是因为公权力参与其中，又不同于其他调解制度。行政调解在当今社会发挥着越来越重要的作用，本文通过分析行政调解制度的立法现状，研究从法律制定方面如何完善我国的行政调解制度。

关键词：矛盾纠纷；行政调解；法律规范

近年来，人们的经济生活交往频繁带来社会矛盾纠纷频发，社会主义法治的建设增强了人们的法治意识和维权意识，纠纷的解决呈现出“诉讼爆炸”，信访的“高烧不退”的现象。行政调解具有成本低，效率高，自愿平等等优势，对于解决社会矛盾纠纷发挥着越来越重要的作用，我国行政调解立法方面的现状反映了行政调解需求增长的实际与制度建设的落后，如何从立法方面完善我国的行政调解制度是行政调解制度发展的关键。

一、行政调解概述

行政调解是国家行政机关根据法律规定，对属于国家行政机关职权管辖范围内的民事纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。但是这个概念并不是十分准确，首先行政调解的主体在当代社会不应该只限于国家机关，还应该包括行政机关与法律、法规授权的组织，如商标评审委员会是依照法律授权而成立的处理商标争议的专门机构。其次，行政调解所依据的不仅是包括法律法规而且还要遵循调解的一般原则，如公序良俗，自愿，公平等原则。另外，行政调解的范围不仅包括民事纠纷还包括部分行政纠纷和劳动纠纷等。行政调解具有这样一些特征：行政调解是诉讼外调解、主体特定、范围具有相关性、是一种行政事实行为。

二、行政调解制度的立法现状

据统计，目前涉及行政调解的法律近40部，行政法规及规章约78部，地方法规及地方规章约115部，另有大量的规范性文件。但是这些涉及到行政调解的法律、法规、规范性文件存在以下问题：一是没有明确统一的立法为行政调解提供依据。我国并没有一部专门规定行政调解制度的法律，为行政调解的实施提供法律依据，而是散见于大量的行政法律，行政法规、规章中，如《中华人民共和国行政诉讼法》《行政复议法实施条例》《国家赔偿法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等等。这些行政法律规范没有形成一套统一的体系，内容没有很好协调，甚至出现下位法与上位法冲突对立，各部法律“各自为阵”的局面。而国外的多元纠纷解决机制都有法律作为依据，行政调解立法更加成熟，如美国的《行政争议解决法》、法国的《行政调解专员法》、日本的《公害纠纷处理法》。二是大量存在着层级不高的创设性立法，如《医疗事故处理条例》。在上位法没有明确规定的情况下，很多行政法规、规章根据实际需要进行相应的创设性立法，虽然这些行政法规、规章对于解决实际问题更具有针对性，但是由于层级不高没有广泛的法律适用效力，并且因为上位法没有规定，下位法很可能违背公平正义原则进行立法，对于法律的统一性和权威性造成了损害。三是行政调解没有一套完整的运行机制。我国唯一关于行政调解程序详细的规定是在《合同争议行政调解办法》中，只规定五个简单的程序：申请—受理—调解—终结—归档。行政调解虽然是遵循当事人意愿的自治性纠纷解决方式，但是因为公权力参与其中，调解没有一套完整细化的运行机制，政府权力无法制约，人们权利无法很好保障。调解无章可循，人们对调解公正的期待性也会大打折扣，调解在解决问题的时候会出现很多问题。

三、行政调解制度的立法完善

针对立法方面的现状，制定一部统一的行政调解法律规范，来规定行政调解原则、行政调解范围、行政调解机构和职能、以及行政调解运行的法律适用和法律效果问题，不仅有利于中国法制的完善和发展，也能更好地发挥行政调解对于解决矛盾纠纷的作用。行政主体在行政调解时没有一个统一的法律规范为依据，行政机关很容易利用行政调解干涉私法自治。对调解人员如果没有相关的业务要求，很可能相同案件因为调解人员不同的引导作用，公平正义实现程度大相径庭。为了避免行政法规、行政规章对行政调解进行创设性立法，最高人民法院仅依靠意见指导行政调解司法，我国应该把行政调解的立法权和法律解释权收归全国人大常委会，避免行政调解自主立法，损害法律的权威。在行政调解立法中，要特别注意三个方面的问题：

(一)注重行政调解主体的中立，规范行政调解主体的资格

行政调解是诉讼外调解，诉讼外调解和诉讼相比公正性欠缺，特别是当公权力参与行政调解中的时候，如果不对政府干预加以限制，保障调解机构的独立性，不仅会滋生权力寻租，导致贪污腐败，还会导致司法法治的退步。所以在制定法律的时候要对行政主体的权力进行限制，政府调解的时候要以法律为依据，不能违背公序良俗，平等自愿原则进行干预，行政机关行使调解职能的时候只能是中立的第三人，只能对行政调解双方当事人起引导作用，调解要遵循当事人意愿进行。另外，当事人权力受到损害时，要有充分的救济渠道，确保行政调解过程受到监督和认可。调解人员要实行回避制度，确保调解的公平公正。

行政调解主体资格要限定在相关性范围以内的专门机关，而不能总是上级机关大包大揽或者交由其他不相关机构进行处理，这样才能更高效地处理与之相关的纠纷。行政调解人员要具备合格的资质，具备行政调解的业务素质和思想道德水平。根据条件设立专门的机关或者人员履行行政调解职能，调解专员可以由人大任免而不是交由行政机关自主决定，以实现足够的监督制约。并且建立相应的追责制度，调解人员要对自己的调解行为负责，调解损害当事人利益要承担责任，实施违法行为要受到处罚。

(二)行政调解运行要有章可循

行政调解程序的规范就是将行政调解具体运行步骤进行细化。行政调解程序主要包括两个部分，启动程序和调解程序。启动程序中要注意以依申请启动为原则，以主动提起为例外，对于涉及到公共利益的案件行政机关可以为了避免损害结果的出现和扩大而进行主动调解，而不能因为当事人的不解决而对纠纷听之任之。另外，行政调解的启动不应该设置过高的门槛，对当事人要求解决的纠纷只进行形式审查，确保纠纷的及时解决，避免矛盾的激化。调解程序包括几个方面：调解前的准备、调解中的协商，调解协议的达成和监管。调解过程中要在尊重双方当事人的意见的原则基础上促成当事人协议的达成，而且应该劝解当事人达到一个利益均衡点，避免矛盾的激化。

(三)确认与限制行政调解协议的法律效力

对于行政调解的行政纠纷《行政复议法》第50条明确规定：“行政相对人对行政机关行使自由裁量权的行政行为不服，或者当事人之间就行政赔偿或行政补偿发生的纠纷，可以适用行政调解，复议机关制定的行政调解书，经双方当事人签字，即具有法律效力。”因此，申请人可以依据调解协议书申请人民法院执行，要求行政主体履行调解协议。而对于民事纠纷，《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》规定了调解协议具有民事合同性质，确认后的调解协议具有强制执行力。我们应该承认行政调解的法律效力，因为行政调解也是国家权力机关行使公权力的一种方式，确认其法律效力可以督促行政调解主体更好地履行其职责，还可以保障行政调解协议被当事人遵守，而间接的节约司法资源。但又要对其效力进行限制，让司法途径成为解决争议的最后一道屏障。

四、结语

行政调解需求的增长，一方面反映了人民对政府的依赖，政府解决问题具有巨大的公信力和效率，另一方面也对行政调解的规范化提出了更高的要求。行政调解对于解决当今社会频发的矛盾纠纷具有十分重要的现实意义，我们应该充分发挥行政调解的优势解决实际问题。针对我国行政调解的立法现状，一部统一明确的法律为行政调解提供依据是行政调解健康运行的重要保障。

[参考文献]

[1]王小磊.论我国的行政调解制度[D].西南政法大学硕士学位论文，2014.

[2]赵会朝.行政调解的困境及对策[D].吉林大学硕士学位论文，2007.

[3]刘洪旺.论行政调解的法制建构[J].学海，2011(02).

中图分类号：D922.1

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)18-0208-02

作者简介：周小勇(1992-)，男，土家族，湖北利川人，四川省社会科学院法学研究所，硕士研究生，研究方向：民商经济法。