生态检察工作发展路径初探

龙岩市人民检察院课题组

福建省龙岩市人民检察院，福建　龙岩　364000



生态检察工作发展路径初探

龙岩市人民检察院课题组

福建省龙岩市人民检察院，福建龙岩364000

摘要：作为宪法明确规定的法律监督机关，检察机关在推进生态文明建设中承担着不可替代的职责和使命。本文以2012年至2014年龙岩市生态检察工作为样本，分析生态领域犯罪特点，研究制约生态检察工作开展的瓶颈，探寻生态检察工作持续科学发展的合理路径。

关键词：生态检察工作；发展路径

福建省是党中央国务院确立的全国首个省级生态文明先行示范区。作为“全国十佳生态文明城市”、“长汀经验”的发源地，我们在生态检察建设上，更是负有沉甸甸的责任。多年来，龙岩市在水土流失治理和生态文明建设方面做了大量的工作，积累了很多成功经验。但是，也正是由于龙岩地处林区、矿区和水源保护区，涉及生态领域的刑事犯罪屡禁不止，生态保护的任务十分艰巨。在严峻的形势下，龙岩市检察机关在全省率先实行“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”三位一体生态检察新模式，为实现“百姓富、生态美”提供有力的法律服务和司法保障。

一、生态检察工作现状

2012-2014年，龙岩市检察机关通过开展“服务生态经济、建设美丽龙岩”专项监督工作，参与水土流失综合治理、矿区生态恢复治理，龙津河流域非法占用林地专项整治，建立水土保持实践基地，探索毁林犯罪生态修复机制，促进生态文明建设。三年来共起诉非法采矿、非法占用农用地、盗伐滥伐林木等破坏环境资源犯罪661件921人，查办危害生态资源职务犯罪案件64件97人，督促涉案人员补植复绿8378.13亩。

2012-2014年，共批捕各类破坏生态资源刑事案件155件208人，起诉各类破坏生态资源刑事案件661件921人，案件数整体呈上升趋势。

(一)从案件类型上看，盗伐林木、滥伐林木、失火毁林仍居涉林刑事案件的前三位。共批捕三类案件85件112人，占批捕总件人数54.8%、53.8%，起诉3802件511人，占起诉总件人数57.5%、55.5%。

(二)从发案情况上看，除失火案件受天气因素影响，不可预判外，其他类型案件整体呈上升趋势。破坏珍贵植物资源案件上升幅度较大，从2012年到2014年三年间，起诉件数上升48%，人数上升107.7%。

(三)从作案手段来看，共同犯罪比例高，多为突发性、纠合性、结伙性犯罪。2012年以来共起诉一般共同犯罪155件401人，分别占起诉总件人数的23.4%、43.5%。合伙作案主要是以营利为目的，按环节各自分工，互相协作。一些团伙作案，分工明确，有望风、砍伐、运输他销赃一条龙的组织犯罪。

(四)从量刑幅度看，判处轻刑比率较高。当前，对破坏生态资源犯罪被告人的刑罚处罚普遍比较轻。已判决的833人中，判处缓刑523人，占总数的62.8%。

二、生态检察工作中存在的困难

近年来，龙岩市检察机关坚持立足职能，能动服务，在保障生态文明建设方面积累了一定的经验。但是实践中，也遇到不少困难和问题，影响检察机关服务和保障生态文明建设工作的进一步深入。

(一)环境检察职能实现途径相对单一

目前检察机关服务和保障生态文明建设，主要还是体现在诉讼职权的行使，而监督职权存在运用不足的问题，法律监督实践基础比较薄弱。虽然近年来检察机关在加大对破坏生态文明建设案件的监督力度方面做了不少工作，比如对疑难、复杂案件及时提前介入引导侦查，加强与林业、国土资源局、林业公安等部门的沟通协调，加强检察建议工作等，但是，由于检察权只是一种程序性的权利，具有非实体性、非终局性的特征，不可避免地带来监督刚性不够的问题。

(二)司法鉴定规定不够明确规范

破坏环境资源犯罪的定罪量刑往往需要有关司法鉴定，由于鉴定规定较为笼统，常常导致作为关键证据的鉴定结论有瑕疵、有缺陷，鉴定违规违纪风险大，甚至出现鉴定空位现象，不利于打击犯罪。司法实践中，一些无鉴定资质机构出具的鉴定书，虽不具备法律效力，但是当事人没有异议均已被法院采集，已成为对被告人据以定罪量刑的主要证据。

(三)案件信息来源渠道不畅

目前检察机关对于破坏生态文明建设犯罪案件来源，更多的还是依赖于环境执法部门的移送，处于被动审查的状况，还无法做到实时、有效监督。如果环境执法部门不移送，检察机关获取相关犯罪线索的渠道往往只能依靠环境污染受害人或者知情人的举报，而目前这类的举报非常少，制约了检察机关在控诉破坏生态资源犯罪方面的职能发挥。

(四)环境公益诉讼尚处起步阶段

近几年来，我国检察机关在环境公益诉讼进行了有益的探索，2015年，根据党中央决定和全国人大常委会授权，全国检察机关在13个省区市开展提起公益诉讼试点，对325起案件启动诉前程序，向相关行政机关或组织提出检察建议，督促履行职责或纠正违法224件，相关社会组织提起公益诉讼6件，对仍不履行职责或没有社会组织提起公益诉讼、公共利益继续受到侵害的，山东、江苏、广东等地检察机关已提起公益诉讼12件。可以看出，环境公益诉讼仍未成主流和规模，检察机关提起环境公益诉讼还难以形成影响力。

三、生态检察工作机制的探索

针对存在的困难和问题，结合龙岩市检察机关长期开展生态检察工作的实践，笔者建议，检察机关要立足法律监督职能，积极探索建立“专业化法律监督+社会化综合治理+恢复性司法实践”生态检察工作机制，从根本上解决生态检察工作的发展困境，实现生态检察工作自身的科学可持续发展。

(一)整合资源，凝聚合力，开展专业化法律监督

坚持依法全面履行法律监督职能，厘清生态检察工作职责，发挥检察机关各个办案环节的专业优势，加强内外协作配合，健全案件办理机制，推动形成服务和保障生态文明建设工作合力。

1.建立健全生态刑事案件专业化办理机制

(1)成立专门办案机构。成立生态检察部门，全面履行破坏生态资源刑事案件的审查逮捕、审查起诉、诉讼监督、犯罪预防等职责，承担涉及生态资源职务犯罪协查工作，参与生态资源监督治理。案件管辖范围由林业刑事案件拓展到非法转让、倒卖土地使用权，妨碍公务(限于妨害执行生态、环境资源监督管理职务)，故意毁坏名胜古迹，非法捕捞水产品，非法占用农用地，非法采矿，破坏性采矿，污染环境，非法处置进口的固体废物，擅自进口固体废物，走私废物等11种犯罪。

(2)建立生态检察案件“绿色通道”。对在当地影响大、涉及面广的破坏生态资源的重大疑难案件建立“绿色通道”，提前介入侦查，引导公安机关取证，依法快捕快诉，提高办案效率，增强打击犯罪威慑力。

对于涉及生态领域职务犯罪的线索，优先安排业务骨干进行审查，经审查评估可进行初查的，应及时展开调查取证，以防止证据灭失。如发生生态领域内环境突发事件，且相关证据显示该突发事件涉及职务犯罪，为及时调查取证，经检察长批准，在必要时候可简化线索审查程序，直接进入初查程序。对生态资源检察部门移送的线索，自侦部门应在立案决定、不立案决定、侦查终结处理决定做出后10日内书面反馈生态资源检察部门。

(3)组建专业化监督队伍。加强办案队伍建设，选任、充实政治、业务素质好，具有生态资源领域专业知识的人员办理生态资源领域刑事案件，并注意通过加强培训、指导，提高办案人员的专业水平。

加强专家人才库建设，建立与高校、鉴定机构、相关行政执法部门的人才共享机制，通过聘请专家咨询委员、检察工作联络员等形式，加强与相关领域专家、学者的经常性联系，为生态检察工作提供专业支持。

2.建立健全生态刑事案件法律监督机制

(1)健全“两法衔接”机制。加强与行政执法部门业务交流，就新类型、重大、复杂、疑难案件办理中的专业性问题相互咨询，强化执法环节的沟通衔接和监督制约。深化信息共享平台建设，推动全市行政执法单位全接入，探索建立生态环境保护信息专门通道，对涉及生态环保方面信息实行互通、互享、互用。

(2)健全联合开展专项检查制度。结合生态领域犯罪的实际情况，每年联合相关行政执法部门开展若干专项检查，针对发现的行政执法机关以罚代刑、案件降格处理、监督缺位等问题，通过立案监督、检察建议、查办职务犯罪等多种手段加强监督，促进行政执法水平和执法质量的有效提升。

(3)健全跟踪监督制度。对于生态检察环节办理的立案监督、侦查活动监督和诉讼活动监督案件，逐案建立台帐，指定专人负责，定期跟踪反馈，每季度通报一次落实情况。跟踪监督过程中，发现有选私枉法等渎职线索的，应及时将线索移交渎职侵权检察部门，并报告检察长；发现有其他违法行为的，应及时发出纠正违法通知书。

3.建立健全检察机关内部办案协作机制

(1)建立联席会议制度。由生态资源、自侦、民行、预防部门轮流牵头，每季度召开一次联席会，通报生态环境领域案件办理情况，对涉及生态资源领域案件中发现的新情况、新问题及案件证据标准、定性和有关司法解释的理解把握等方面进行沟通，查找问题，分析原因，总结经验教训，完善相关工作机制。

(2)健全线索移送制度。生态资源、自侦、民行部门应建立常态化联系机制，加强案件信息交流，依法将有关线索移送相应部门办理。

(3)健全各办案环节工作衔接制度。生态资源检察与自侦部门、生态资源检察与民行部门之间互相移送案件线索的，应加强部门之间案件信息交流，必要时可以商请对方部门派员参加案件讨论会，研究相关问题，发表观点和看法。

(二)加强协作，综合施策，参与社会化综合治理

制度才是管长远的治本之策，我们在制度建设上，切实遵循“源头预防、过程严管、后果严惩”的思路，坚持立足检察职能、依法参与，综合施策，协同相关部门做好生态环境综合治理工作，扎实有效推进生态文明建设。

1.建立生态领域职务犯罪专项预防制度

综合运用预防措施，围绕生态保护行政执法环节和环保专项资金管理等职务犯罪易发多发环节开展专题预防调查，发现存在职务犯罪隐患的不规范行政执法行为，查找可能诱发职务犯罪的风险点，提出预警防范性检察建议。走访重大投资建设项目、重点污染企业，了解企业环保建设情况及需求，提出加强环境保护和监管的建议。围绕当地环境污染整治、环保工程建设等重大生态项目，同步开展预防，确保生态项目资金安全。

2.建立健全“定点+巡回”工作制度

在乡镇、林区、矿区设立派出检察联络点，加强对生态环境资源的巡回检查，全面掌握辖区生态环境资源的开发、利用、管理现状及存在的问题；积极开展生态环境领域职务犯罪线索收集和初查工作；依托乡镇司法所、森林公安警务室等，与公安、司法、法院等成员单位联合开展综合整治、法律宣传、犯罪预防及生态审判和调解等工作，推动林区矿区治安防控体系建设。

3.完善案件定期剖析和专题调研制度

定期对生态领域刑事犯罪案件开展专题调研，查找存在的问题，提出预防检察建议；对危害生态资源违法犯罪总体形势、规律特点、演变趋势等作出深度分析，提出预警和预防对策建议，提交党委、政府及有关部门作为决策参考，推动完善环境保护制度建设，为建立系统完整的生态环境治理体系提供预防服务，促使生态保护和建设的重点真正从事后治理向事前保护转变，从源头上保护生态资源。

4.健全参与专项整治制度

针对辖区内破坏生态环境的突出问题，联合法院、公安、环保、国土、林业、监察等部门适时开展专项整治行动，成立工作小组，制定整治行动方案，确定打击整治工作重点，集中查办严重破坏生态环境的违法犯罪，真正做到堵源截流，有效减少和预防破坏自然资源和生态环境犯罪。

(三)更新理念，惩防并举，探索恢复性司法实践

坚持惩防结合，源头治理，注重对社会关系和生态环境的修复，加强司法保护和教育引导，有效发挥检察机关在服务生态文明建设中的职能作用。

1.健全生态环境恢复性司法保护机制

落实完善《龙岩市关于在破坏森林资源违法犯罪案件中开展生态恢复补偿机制工作的实施意见(试行)》，将“补植复绿”模式进一步拓展运用，探索将林业领域的生态修复补偿工作成功经验推广到其他生态环境资源领域。积极参与“三个流域”(汀江、九龙江、龙津河)、“四个区域”(林区、矿区、水源保护区、水土流失治理区)综合治理工作，开展专项打击、犯罪预防、法制宣传，并督促有关部门开展工作，积极作为，全力配合恢复生态景观，修复社会关系，打造生态文明城市。

2.探索开展环境公益调查保护机制

围绕古城保护、古村落文化保护、水环境治理、村庄环境整治等重点项目探索开展环境公益调查工作，分析生态文明建设中存在的突出问题，查找深层次原因，及时向地方党委政府提出对策建议，推动相关部门有针对性地加强生态环境保护工作。发现破坏生态环境案件线索的，要及时通报、移送相关职能部门，并通过督促履行职责、督促起诉、支持起诉等方式，促进执法司法机关依法办理。加强与环保联合会等社会组织的协作配合，推动适格主体以原告身份对造成重大经济损失、危害人民群众生命健康安全的环境污染事件提起公益诉讼；对造成国家、集体财产重大损失的破坏生态环境刑事案件，依法提起刑事附带民事诉讼，要求被告人进行赔偿，切实维护人民群众环保权益，促进生态文明建设。

3.完善预防宣传工作制度

针对办案中发现的问题，及时向发案单位、相关职能部门提出有针对性的检察建议，促进健全机制、规范管理，从源头上加强生态环境保护。结合办理的危害生态资源案例，通过举办预防职务犯罪专题讲座、参观反腐倡廉警示教育基地、旁听职务犯罪案件庭审等多种形式，以案释法，以案说纪，增强环保系统干部职工遵纪守法和拒腐防变的意识能力。广泛开展法治宣传进林区、进库区、进企业活动，在环保部门外网开辟预防环保领域职务犯罪宣传专栏，利用检察微博、微信及手机短信向人大代表、政协委员、人民监督员和网民定期推送生态文明法制宣传知识，推动营造良好的生态法治环境。

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中图分类号：D926.3

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)19-0017-03

作者简介：课题组成员：林文奇、王宇彬，由林文奇负责论文撰写工作，王宇彬负责论文的数据收集等工作；林文奇(1978-)，男，汉族，福建新罗人，法律硕士，福建省龙岩市人民检察院，研究方向：刑法、刑事诉讼法。