河南农业利用外资法制软环境的研究*

何祖普

黄河科技学院，河南　郑州　450000



河南农业利用外资法制软环境的研究*

何祖普

黄河科技学院，河南郑州450000

河南省是人口大省，更是农业大省。农业利用外资是河南利用外资工作的重要方面。良好的法治软环境不仅能够建立外来投资者的信心，也是政府在对外资企业行使监督管理权时有法有据，更是为河南农业的长远发展提供充分有效的法制保障。本文在对河南农业利用外资的数据进行纵向分析和横向分析的基础上，发现法治软环境是影响河南农业利用外资效率的重要因素。美国、巴西、印度这些国家农业利用外资的实践同样揭示了良好的法治环境对农业利用外资的重要影响。文章在对河南农业利用外资的立法、行政执法及司法环境存在问题进行分析的基础上，提出完善河南农业利用外资法治软环境的具体对策，希望对河南农业利用外资工作的推进，法治软环境的构建与完善有所助益。

农业利用外资；法治软环境；河南

农业利用外资在我国的利用外资工作中所占比重一直不大，这由农业自身的特殊性所决定。河南这个农业大省利用外资工作跟全国其他省份特别是江苏、广东、山东等省份相比的话，存在着较大差距。影响河南农业利用外资进展的因素是多方面的，法治软环境所存在的各种问题对于河南农业利用外资工作的开展所带来的负面效应不应小觑。完善的法治环境不仅能够为河南农业利用外资工作的提供法制保障，亦能推动法治河南建设的纵深发展。

一、河南农业利用外资概况

(一)河南省农业利用外资与全国平均水平的横向对比

全国农业平均实际利用外资金额平均水平在2001年到2012年之间变化不大，基本在1000万美元左右，最低是2006年，一度达到500万美元以下，最高为2012年的1600多万美元。河南省农业平均实际利用外资金额在2001年到2008年一直保持在全国平均水平。但是2009年是一个转折点，2009年之后，河南省农业实际利用外资的金额与全国平均水平相比，一直是遥遥领先的。

(二)河南省农业利用外资金额的纵向对比

河南农业利用外资我们主要从实际利用外资金额这个方面来看。1993年，河南的实际利用外资金额大约是67万美元，2002年农业实际利用外资金额为200多万美元，两者变化呈现出慢步递增的过程。2002年之后，河南农业实际利用外资金额上升幅度比较大。2002年到2009年之间，河南农业实际利用外资金额呈现出中速增长的趋势，2009年之后，河南农业平均实际利用外资金额一直处于稳步上升的趋势。由此可见，虽然说河南农业利用外资取得了一定成效，但是在全国范围内相比较来看，特别是与东部的省份农业利用外资对比的话，还是处于一个比较低的水平。通过加强地方立法，完善司法、执法环境、加强政府政策的引导有利于河南农业利用外资工作的开展。

(三)河南农业利用外资存在的问题

目前，从河南农业实际利用外资金额来看，增长较快。河南省农业利用外资取得了一定进步，但同时也存在不少问题。

河南省农业利用外资规模小。随着对外开放的纵深发展，河南省实际利用外资规模逐年扩大，农业实际利用外资规模也在随之增长，但在全省实际利用外资金额中所占的比重一直较小，只有2007年农业实际利用外资金额占全省实际利用外资的比重达到了近5%，其余年份比重仅维持在1%左右。河南是农业大省，要促进河南农业快速稳健发展，在广泛吸收利用外资方面，要注重提升农业在外资利用中所占比重，结合自身的实际情况，建立完善的法律体制并加强政府引导①。

投资环境不理想，限制了大量外资的流入。在硬环境方面，我省农村基础设施相对来讲比较薄弱，道路交通、灌溉、通信设施老化滞后；农产品交易的信息网络不健全，农业生态环境破坏严重，不能给外商提供理想的生产和生活环境。在软环境方面，个别地方政府对外商投资企业引进后的监管方式简单粗暴，不符合法治的要求；个别合资合作项目中不重视合同、不重视承诺导致侵害外方投资者利益的现象仍然存在；个别行政部门监管意识强，服务意识差，审批程序繁琐，行政效率低下；都限制了外资向农业部门的流入。

法律制度不完善，缺乏政府引导与监管。由于多种因素的影响，目前，有关外商投资河南农业领域的法律制度方面依然存在大量问题，例如，在大部分立法中很多都是空白，没有完整的法律体系②。也没有制定出针对外商投资河南农业领域的具体法律法规。缺乏法律的约束及政府引导，难免会造成外资引进过程当中出现诸多问题，同时也会对外商投资河南农业造成不利影响。投资软环境如执法环境的不完善和缺乏监督是制约外商扩大投资的重要因素。

二、其他国家农业利用外资的经验教训

(一)国外关于农业利用外资的实践

农业作为国民经济的基础行业，一直是外来投资者关注的焦点。世界各国在农业利用外资方面都体现了双面性，一方面制定法规引进外资发展本国农业，另一方面，立法限制外来投资者对本国农业的负面影响。在此过程中，有许多经验教训值得我们重视。

美国建立了完整的法律体系。在农业领域，美国政府一直实行保护性的税收政策，同时，美国政府在外商投资给农业产业安全带来威胁方面格外注意。之前通过的《农业领域外国投资披露法案》和《2014年农业法案》都体现了美国政府对本国农业安全和农业政策的重视，对农业科学研究的发展也具有重要影响。

巴西是较早建立外国投资法的国家之一，农业对外开放程度整体较高，投资法律体系较为完备。为吸引外国投资，巴西政府向外国投资者提供多种优惠政策，包括提供基础设施和生产资料，外商亦可以申请出口信贷和保险，还为外国投资者提供低息贷款。

印度自独立以来，就很重视引进外资的工作。由于历史传统的影响，印度外资来自于美国和英国的比较多。印度政府对外资利用总体以高度限制为主。虽然近年来，在农业利用外资方面，印度政府实施了许多优惠政策进行鼓励，也减少了限制。但是，印度政府给予外国投资者的待遇不过是提高到国民待遇而已。为了促进外资进入本土产业，又不至于产生不良影响，印度政府制定了完备的外资法律体系。颁布了《外商投资鼓励法》、《外国投资法》等法律。为外资引进过程当中审批、外商投资本土产业及相应的经营提供了非常严谨的法律根据和法律保障。

(二)国外农业利用外资的经验教训

随着外资进入河南农业领域的规模越来越大，首先要对外资大量进入对中国农业发展可能带来的负面影响进行正确评估，不能像阿根廷等发展中国家一样，等本国农业被外资控制了之后再追悔莫及。我们既要吸收先进的经验，更要汲取失败的教训，这样才有助于我们在利用外资中更好地保护和发展农业。

对外资进入农业领域态度谨慎。世界各国对于外资投资本国农业领域都是非常谨慎的。农业是国民经济的基础，农业的特殊性决定了各国在采取措施鼓励外资进入农业领域的同时，都同时采取相应的限制措施，以避免外资对本国农业领域产生消极的影响。比如美国专门制定了《农业领域外国投资披露法》来保障本国农业之安全。

建立完善的法律体系和正确的科学理论体系。尽早制定并不断完善外商投资本国农业领域的专门法律制度，是世界各国在面对农业领域外商投资热的一致选择。其次，外商投资农业领域定然会给东道国农业领域带来相应的影响，如果没有正确的科学理论体系和完备的法律体系，农业利用外资的“质”和“量”不能得到保证，势必影响农业领域利用外资的效益，最终是不利于本国农业的健康稳健的长期发展的，这一点对于我们这样一个农业大国、对于河南这样一个农业大省来讲，其重要性是不言而喻的。

三、河南农业利用外资法制软环境存在的问题

(一)法律体系不完善，针对性和可操作性不足

外商投资我国农业领域经营监管立法空白较多，在应对外商投资我国农业领域缺乏专门产业安全预警和审查机制，不易操作。我国目前在外商投资领域仅有《外商独资企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》等，没有关于外商投资农业的基本立法。这就使得在实际操作中容易出现无法可依的局面。农业领域有关外商投资的立法普遍层次低，主要存在于各政府部门的规章制度中，而且，各地对于引导和规范外商投资农业的标准、措施也各不一致，缺乏统一的规划和必要的协调。在后续管理上也经常出现应当交谁管、谁都可以管等问题。没有规范的争议解决机制，纠纷实际发生时随意调解，是不利于对外商投资者利益保护的，更谈不上对外商投资者正确的引导③。

(二)执法不严，监督不力

河南地处中原腹地，受传统观念影响较深，在引进外资方面也有自己的特点。过去，中部制定的吸引外资政策被东部称为“JQK”政策：就是为了吸引外来投资，贸然许诺种种优惠待遇(甚至是不可能实现的待遇)想尽一切办法钩住(J)那些外来企业，一旦企业有投资意向之后，将尽其所能的诱导企业河南投资，圈住(Q)企业资金，当企业经营一段时间，开始获得收益时，就会出现各种管理混乱的现象，之前曾经许诺给企业的各种优惠政策也将大缩水，投资商应得的利润被卡(K)，几乎没有任何利益可拿。这样的结果让投资者望而生畏，产生了极坏的负面影响。这种法制软环境只能扼杀投资者的积极性、外资企业的生存，而不会取得长远的利益。因此投资软环境如执法环境的不完善和缺乏监督将在很大程度上制约外商扩大投资。

(三)司法的可预见性有待提升

法治的最大优点是彰显法律运作的可预期性，司法延迟、司法不公或者司法判决无法得到执行都会影响法律的权威和公信力。如果当地法院不能保持司法中立，在立案、审理、执行等阶段偏袒护短本地投资人或者本地政府，必然会对投资者投资当地产业产生不良影响，对投资地司法环境的失望，而最终丧失对当地司法权威的信任④。

四、完善河南农业利用外资法制软环境的思考

通过对外商投资河南农业领域法律制度现状的全方位解析，可以看出外商投资河南农业领域法律制度还是存在不少问题的。法律制度的完善需要全方位，多层级的共同努力，完善河南农业利用外资的法治环境应当从立法、执法、司法三个层面全面展开。

(一)提升立法的科学性和可操作性

目前，我国还没有制定针对外商投资农业领域的专门法律制度。河南省在对待外商投资农业领域的问题时，通过坚持以下几个原则，希望能够弥补在这一方面立法滞后的缺陷。

首先，面对外资逐步向农业领域倾斜的现状，首要原则是保证外商投资我国农业领域市场准入的法律法规合理完善，才能保证国内农业基本产业结构和产业发展的安全，保证农业的进步。保证农业领域不仅可以有效利用外资，而且能够规范使用外资。

其次，政府对市场主体的经营行为要进行有效监管，各级政府应宏观监管外商投资我国农业领域的具体情况，避免农业利用外资的负面影响的出现和扩大。

再次，投资过程中发生投资争议是非常正常的现象，为了避免纠纷发生时争议的无谓扩大，应当在投资合同中立有完备的争议解决条款。争议的高效、公正解决对于树立外来投资者的信心非常重要。完善纠纷解决法律制度对于我国农业的发展是有力的保障。

最后，对于地方政府来讲，要根据《立法法》的规定，利用地方性法规和地方政府规章的制定权，在认真实施国家层面的有关法律法规的前提下，加强地方性法规和地方政府规章的制度建设，不能出现下位法违反上位法的规定，也不能越权制定法律规则。所以相关的地方立法必须具体，有针对性，最大限度地发挥利用外资的积极效果，减少其消极效应，最终实现在农业领域的“合理利用外资”。

(二)改进农业利用外资的行政执法环境

政府部门依法行政的能力和水平，直接关系到对外开放的法制化水平和扩大对外开放的进程。依法引资必然是建设法治政府的一项工作内容。相关人员依法行使职权、依法引资对河南农业利用外资有着非常大的意义。首先，政府部门要依法进行决策和规划，做到合法行政。严格按照法定权限和程序行使相应的权利、履行自己应尽的义务、即既不能失职也不能越权。其次，必须不断强化公务人员的法治意识和法律素养，营造公平正义的法治环境。领导干部应加强法律知识的学习，政府律师也应当发挥其积极作用，共同推动依法行政、依法办事观念的养成，以此不断促进河南农业利用外资的快速稳健发展。

(三)推进司法改革，保证司法公正

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央非常重视法治建设，采取了多种举措，使依法治国的观念达到了一个新高度。而中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对于司法改革的推动的重要意义是不言而喻的。法治环境是大环境，河南农业利用外资法治环境的建立和完善更需要在这个大环境的保护中阔步前进。

(四)抓紧人才培养，提高法律服务的质量

法律服务的发展水平高低，是一个地方法治水平、法治健全程度的重要标杆。法律服务应当被纳入民生工作的重点，健全法律服务不仅对于河南地方政府，对于身处河南的外国投资者更有重要的意义。

五、结论

法治软环境是外商投资河南农业领域的重要影响因素之一，软环境也会成为影响河南农业利用外资的“硬骨头”。在外商投资越来越重视农业领域这一板块之时，河南省应当充分把握农业大省的优势地位，在坚持国家层面农业利用外资立法的背景下，持续改善外商投资河南农业领域的相关法规。逐步完善的外商投资农业领域的法律制度、高效的行政执法环境和司法环境，更会进一步使河南农业的发展受益。随着新农村建设的深入，农业领域的外商投资具有相当的发展空间。完善的农业利用外资法治环境，必然促进河南农业再上台阶，也必然使河南农业重新焕发活力。

[注释]

①敬坤，郑泰安.浅论我国制定外资并购法的必要性[J].法制与经济，2012(3).

②薛选登.中国利用外资的战略调整构想[J].经济研究参考，2012(48).

③王丽娜.中国利用外资的新形势与对策[J].辽宁师范大学学报(社会科学版)，2010(3).

④ 杨柳勇等.中国开放进程中的利用外资质量研究[M].杭州：浙江大学出版社，2011.5.

*河南省社科联2014年度调研课题阶段成果(SKL—2014—158)河南农业利用外资法治软环境研究。

D922.29

A

2095-4379-(2016)30-0030-03

何祖普(1983-)，女，硕士研究生，黄河科技学院法学研究所，讲师，研究方向：经济法。