人民调解协议司法确认制度的完善机制

郝 轶 王寨华

南京财经大学法学院，江苏 南京 210046



人民调解协议司法确认制度的完善机制

郝 轶 王寨华

南京财经大学法学院，江苏 南京 210046

我国在2011年正式颁布实施《人民调解法》，其中最大的亮点当属人民调解协议的司法确认制度的正式确立，这项创新性制度旨在通过法律程序来赋予人民调解协议更高的权威力和执行力，对人民调解制度的良好发展具有重大意义。但是经过五年多的运行，该制度在司法实践中暴露出了很多问题，需要司法机关、各级政府、基层调解组织在充分理解司法确认裁判的效力依据的同时相互协作，积极寻求切实可行的措施，使得人民调解协议的司法确认制度可以在规范化的条件下得以长远发展。

人民调解协议；人民调解员；司法确认

随着法治化进程不断深入，人民调解制度以其独特的优越性及价值逐渐被我国所认可。《人民调解法》自2011年1月1日起实行。其中明确规定了双方当事人就争议纠纷向基层人民调解组织申请调解并达成协议后，可以共同向人民法院申请确认该调解协议具有法律效力，人民法院经审查后认为调解协议符合司法确认的条件而依法确认该调解协议的效力。这是我国人民调解制度的一个重要的里程碑，意味着人民调解制度正式纳入法律程序的保护中。最高人民法院随后颁布了《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》(以下简称《司法确认程序若干规定》)，为人民调解协议司法确认制度的实施提供了一些操作性规定。但是，在司法实践中不断暴露出制约和阻碍该制度发展的各种因素，使得司法确认制度的作用并没有完全的发挥出来。本文首先对人民调解协议司法确认制度的理论基础进行分析，并提出该制度所面临的问题，深入研究并提出一些切实可行的意见。

一、人民调解协议司法确认制度的理论依据

人民调解协议的司法确认制度的效力与一般诉讼裁判的效力并不完全相同，因为司法裁判性质上属于非讼裁判，它与诉讼裁判效力根据差异极大，但这并不妨碍我们可以将司法确认制度理解为诉讼裁判的一种参照。所以司法确认效力既可以从裁判权的性质去研究，也可以从当事人的主观意愿上去分析。

(一)人民调解协议司法确认裁判的性质属于非讼裁判权

审判权主要包括非讼裁判权和诉讼裁判权两种类型，人民调解协议司法确认裁判从性质上讲属于非讼裁判权的运用。非讼裁判权并不解决当事人之间的争议纠纷，而是作为国家公权力对于公民之间民事关系的介入，用来确认某种民事法律关系的存在。依据《人民调解法》的相关规定，双方当事人可以就没有争议的事实向人民法院申请司法确认。但是并不意味着它在解决纠纷，而是对当事人双方所订立的调解协议的效力确认，司法确认制度不能够保证争议纠纷最终是否能够得到解决。所以说，这种司法确认实质上是非讼裁判权。

非讼裁判权虽然属于审判权的一种类型，但是与一般的审判权还是有所区别的，因为它表现出的是一些行政行为的特征：其一，非讼裁判权的目的是通过法院代表国家对于民事主体之间的法律关系的监管来促进社会和谐，预防并避免争议纠纷的发生；其二，非讼裁判权的行使比一般的诉讼裁判程序简洁迅速且没有给当事人提供任何程序保障，这些特点均符合行政行为的特征。①所以可以把非讼裁判权理解为法院的行政手段。

同时，还需注意司法确认与民事诉讼中的确认之诉的区别，因为司法确认很容易让人们误以为属于确认之诉。这种观点显然是错误的。司法确认的对象是双方意愿达成的无争议的调解协议中规定的双方当事人所享有法律权利以及承担的法律义务。确认之诉则针对的是双方当事人存在争议的已经存在的法律关系。所以，法律将人民调解协议司法确认程序规定为民事诉讼的特殊程序是十分正确的。

(二)当事人双方意思表示一致

司法确认程序贯彻的是职权主义，在双方当事人向人民法院申请确认人民调解的效力后，由人民法院依职权就申请事项的真实性及合法性进行审查。所以，如果从程序的自我约束力方向来寻找司法确认程序的效力依据显然太过牵强。②但是，《人民调解法》规定司法确认程序的启动必须要满足两种意思表示一致性：其一，人民调解协议必须是双方当事人以解决争议为目的自愿达成的；其二，程序的启动必须是双方当事人共同向人民法院提出申请。③这样的规定主要是使确认程序符合非讼裁判的非争议性特点。正如前文所述，司法确认程序并不是诉，它事实上相当于公正，即通过人民法院对当事人双方达成的人民调解协议进行审查并赋予司法效力的认可。因此，当事人意思表示一致是司法确认程序的另一个重要依据。

学界有一种观点认为，司法确认的裁判效力等同于人民调解的效力。这种观点是错误的。因为人民调解的效力属于私法效力，而司法确认属于公法范畴。也就是说，司法确认后的人民调解不仅具有私法效力，同时也会因为其本身内容成为法院的裁判内容而产生公法效力。

二、人民调解协议司法确认制度的现实基础

(一)传统人民调解缺乏保障力

我国传统的民间调解是一种以自愿性和自发性为特征，自上而下的调解模式，例如乡治调解、宗族调解等。然而伴随我国社会经济的高速进步，封建社会遗留下来的基层权力结构已经解体，类似于民间调解的自治性权威已经解体。因此，寻找出能够通过司法途径赋予人民调解协议司法确定性以及强制执行力的程序就成为立法者修改现行法律的关键所在，此外，从当事人的角度考虑，也迫切的希望调解协议可以通过法律程序得到国家强制力保障并得到执行。司法确认制度就是在保持传统的人民调解优势的条件下，通过国家强制力和法律的权威性来给予人民调解协议强制执行力和保障力。

可以说，司法确认制度机制不仅使得人民调解获得法律的强力支持，而且还通过给予当事人法律救济手段来切实维护其合法权益。应该说，司法确认程序是诉讼与调解衔接的重要程序，对于丰富争议纠纷解决方式具有很重要的现实意义，同时也是该制度存在的必要性所在。④

(二)司法确认程序有利于节约法院的司法资源，缓解“案多人少”的矛盾

一方面，从人民法院的角度出发，司法确认制度有利于环节法院案多人少的矛盾。如今法院面临的主要矛盾仍然是各民事主体之间的纠纷不断增加与法院的人力物力资源难以满足这种需求之间的矛盾，而人民调解协议司法确认制度能够保障调解协议得到有效履行，使得当事人之间的民事纠纷可以通过人民调解得到了切实的解决，节省司法资源。另一方面，对于当事人来说，时间和财力是司法程序进行所必须耗费的，人民调解协议司法确认制度有利于当事人免受诉讼之累。根据法律规定，双方当事人共同申请司法确认时，无需缴纳任何诉讼费用，由于程序简单，更不会占用当事人太多的时间成本，让当事人免受诉讼之累。

可以说，司法确认制度充分激活了诉讼外调解的方式，使一部分案件从诉讼案件中分流出去，减轻了人民法院人少案多的矛盾。对程序的复杂程度来说，司法确认程序可把握性强，容易操作，不用耗费太多本来就匮乏的资源便可使当事人的权利及时实现，而且能够把节省的资源用于复杂案件的处理，从长远来说这也保证了司法公正。

三、人民调解的司法确认制度存在的主要问题

根据我国各地区的司法实践发展现状来看，人民调解协议的司法确认制度还有很多不足，这里笔者主要从申请主体、司法指导、宣传力度、调解员及调解协议五个方面来进行分析。

(一)申请司法确认的主体具有一定的局限性

一方面，根据法律规定，只有在双方当事人共同申请下才可以向法院提出司法确认的申请，立法者这样规定也许是为了体现人民调解协议是基于双方当事人的意思表示一致，这样便于人民调解协议中权利义务的实现。但是，达成协议的双方合意才能申请确认使我们面临的第一难题就是程序启动比诉讼、仲裁都要困难，过分看中当事人申请司法确认的合意往往造成申请的延迟以至于错过法定期限，因为在现实生活中当事人总会被琐碎事务或一些不确定因素困扰，程序进展总是处于不确定的氛围之下。但是目前法律规定双方当事人“共同”才能申请，这相当于给当事人不履行协议提供了一个机会，使得法律的诚实信用原则变成一句空话，立法的预期效力则可能面临着不被实现的危险。

另一方面，调解组织未被赋予申请权。调解组织设立的宗旨以及其工作的任务就是尽最大可能为基层群众提供帮助，及时化解矛盾稳定人与人之间的关系，实现社会和谐。但有关巩固调解组织工作成效的权利未得到当前法律和司法解释的有力支持，重要的表现就是未被赋予申请权及因任何一方反悔而产生的救济权，这种立法空白的现象不利于充分激励人民调解员的工作情绪，对法治建设也是一种损失。

(二)司法部门对于人民调解的指导力度不够

基层人民法院、区(县)司法行政机关、街道司法所负责指导人民调解工作。但在司法实践中，这些指导部门并没有尽到应尽的职责，在对人民调解员的指导上存在过于形式化、走过场等不良现象，使得基层人民调解员难以从司法指导中真正有所收获。

笔者认为，这主要有两方面的原因：其一，人民法院及其派出法庭工作繁忙，处理案件较多，法官一般不会再有时间深入基层对人民调解员进行个案调解的指导工作。尽管人民法院及其派出法庭的重要职能之一就是对基层人民调解工作给予必要的指导，但由于这种职能的实现方式过于简单，又因为立法的空白而拘泥于形式，根本无法本质的解决人民调解所面临的问题；其二，区县级司法行政机关在一般只要求街道司法所对各调解组织进行指导，并未亲自参与到指导中去。街道(乡)司法所一般只配备1-2名司法助理员，司法助理员除了负责人民调解的指导工作以外，还肩负着社区矫正、法律宣传等大量工作，此外，基层司法所的司法助理员文化素质较低，欠缺法律修养，调解纠纷能力并不强，这就造成对人民调解员的指导培训工作达不到较高层次。

(三)调解协议内容存在的不严谨、不规范之处较多

这类问题的出现原因主要有两个：一方面是由于我国目前人民调解员的发展状况并不理想，特别是经济欠发达地区的人民调解员往往年龄较高、法律素养与调解技能已不能满足现如今飞速发展的社会趋势。如果人民调解员不具备相应的能力和素质，那么就有可能导致不能达成调解协议，或者达成的调解协议因为书写不规范、主体不明确、协议内容不合法等不符合法律规定的要求和标准而无法进行司法确认；另一方面是由于我国法律还未出台相应的规定及范本，使得不同地区，不同调解员所制作的调解协议书难以统一，同时还存在着诸多不规范、不严谨之处。从我国实践出发，笔者在这里归纳总结出人民调解协议在司法实践中经常出现的问题：第一，协议中当事人之间的权力义务关系与现行法律、法规的规定相冲突；第二，调解协议所规定的权利义务关系损害了案外人的利益；第三，协议内容有违民法中的公序良俗原则；第四，调解协议书手写字迹难以识别，内容模糊；第五，文字表述不严谨，地方的土话、俚语较多。一旦调解协议出现上述问题，人民法院却几乎不能对上述的人民调解协议进行司法确认，严重降低了人民调解的效率。

(四)缺乏相关的救济程序，损害当事人的合法权益

“无权利则无救济，有权利则必有救济”，与一般的民事诉讼程序相同，为了更好地维护当事人的合法权益，司法确认制度也需要规定相应的救济机制，然而，我国目前的法律只规定了人民调解协议司法确认制度的具体操作。在司法实践中，调解协议会存在着语言不规范、内容不够具体明确等比较严重的问题。一旦出现了上述的问题，就会涉及到当事人的合法权益救济问题。但是，我国目前法律并没有任何规定。从法院的角度考虑，如果司法确认程序违法，或者调解协议本身就是违法或者违背当事人意思自治，但由于法院的工作疏忽被法院司法确认，那么法院就有责任进行相关的补救。根据《司法确认程序若干规定》规定：“双方当事人以外的第三人认为法院确认的调解协议损害其合法权益的，可以自受侵害之日起一年内，向人民法院申请撤销该确认决定。”这项法律规定只确立了案外人的救济制度，但是对与当事人的权益救济仍然没有涉及。

四、我国人民调解协议司法确认制度的完善意见

纵观司法确认制度的理论以及现实依据，结合实践中所面临的问题，笔者提出一些更加符合我国国情的解决之道，希望能够真正发挥该制度的功能效益，切实有针对性的解决当前人民调解协议司法确认制度所遇到的阻碍。

(一)扩充申请司法确认程序的主体

笔者建议将原来的双方当事人共同申请变成非经对方同意均可单方申请。当事人意思自治是《民事诉讼法》的基本原则，但是如果过度重视是否符合当事人意思自治原则，会被他人恶意利用规避协议履行。因为从表面上这种做法是“合法”的，但实际上已经违背了法律的宗旨。如果争议一方不同意司法确认，司法确认程序也无法启动，立法的预期利益也就无法实现。因此，作为一个完全民事行为能力人，应受诚实信用原则的约束，不能毫无理由地不履行协议。如果法律规定任意一方均可申请司法确认，那么当事人一定会认真协商调解协议的内容，不会把诉讼作为“兜底性”方式。因此，笔者认为将申请主体的范围由双方共同变为单方即可。

另外，调解组织也可以作为申请司法确认的主体之一。如果协议一方不积极行使自己的权利或者根本不履行自己的义务，调解组织为了不使自己的工作努力半路夭折，可以申请法院确认调解协议。肯定调解组织能够申请司法确认的权利，一方面便于提醒督促义务一方自觉履行调解协议，另一方面也可以激励调解人员对工作保持高涨的情绪并积极投身于调解制度的建设。

(二)建立负责人民调解协议司法确认案件的专门机构

众所周知，人民调解属于私法领域内的纠纷解决方式，但是绝不可以排除公权力的审查。因为司法确认制度不仅可以显现出人民调解的合法性，尽快纠正调解协议中法律以及实施错误，而且增加了公众采取人民调解方式解决纠纷的信心，树立了司法权威。笔者建议，基层人民法院及其派出法庭应当成立专门从事人民调解协议司法确认审查确认工作的部门，主要对双方当事人对调解协议的达成是否出于自愿、协议内容是否有违现行法律法规，在经过审查发现调解协议符合司法确认的要求时，尽快为当事人办理司法确认的相关手续。

立法机关通过对现行法律的修改规定基层人民法院可以成立专门的司法确认机构，该机构主要有法官、律师、基层调解组织推选的资深人民调解员、各行业的专家组成，法官和律师主要负责对调解协议所涉及的法律问题进行审查；各行业的专家和资深调解员主要负责对调解协议所涉及的事实问题进行审核。这样一来，就可以真正实现司法确认程序与普通诉讼案件相互分离，形成一个专属于司法确认程序的统一完整的审判规则体系，避免因为审判多元化、分散化而造成程序衔接不当、标准难以统一的情况，影响法律实施的统一性。⑤

(三)开展相关的业务培训，不断促进人民调解队伍的优化

前文所述中人民调解制度司法确认制度所出现的问题大多数情况下都是由于人民调解员法律素质较低，文化水平不高造成的。因此，就需要建设一支法律素质过硬、调解技能良好的人民调解队伍，为提高司法确认效率做好铺垫。

笔者在此提出两项建议：第一，为人民调解员举办专门的业务培训；人民法院、司法行政机关应当对人民调解员采取讲座培训、模拟演练、现场观摩等形式，就司法确认制度展开培训，并对司法确认工作进行进一步监督和引导。⑥因此，为了避免各级法院和司法行政机关对于人民调解的指导工作不到位，或者对于人民调解员培训工作过于形式化，应当将上述各机关对人民调解的指导工作纳入该机关的年终考核，以便形成长效机制。第二，应当鼓励全国各地迅速建立一支专业性强的、法律素质良好的专职人民调解员队伍，通过提高福利待遇和政策支持来吸引高学历、高素质人才加入到人民调解队伍中去，例如：离退休法官、律师、大学生“村官”、高校在校法学专业的大学生等。

(四)通过立法来确立与人民调解协议司法确认程序相适应的救济机制

最高法院的《司法确认程序若干规定》仅规定在各方发现确认结果有错误时候第三人的救济措施，即第三人有权利申请法院撤销其做出的确认决定。然而，当事人在得知非讼裁判结果后，在发现人们法院司法确认事实有错误或适用法律错误的时候，即便有新事实、新情况也无法申请启动再审程序。笔者认为，司法确认程序经审查出现上述情况，也应适用上述对于第三人的规定即撤销原来的确认决定，重新审查。如果在按照原程序重新审查的过程中，按照协议享有权利的一方已经申请执行的，法院应依职权裁定中止执行。如果履行义务一方的财产已经被执行一部分或者完全执行，而法院的原确认决定又被撤销的，则应适用执行回转程序，恢复司法确认程序之前的状态。若调解协议的执行涉及到权利义务双方之外的第三方的利益，则

该第三人可依据法律明确叙述的第三人撤销之诉进行权利的救济。人民法院审查认为案外人的请求成立的，应当撤销司法确认裁定书，对于依据原裁定书执行的财产可依法申请执行回转。

(五)促进人民法院与人民调解组织健全互动机制

基层人民法院和人民调解组织应当充分发挥自身优势，形成优势互补，健全基层人民法院与人民调解组织间的互动机制，对其本身的职能发挥会起到积极效果。基层人民调解组织可以在遇到复杂疑难案件、有关法律适用问题以及调解协议书的规范化问题时请求基层人民法院给予相应的帮助和指导；人民法院对调解协议进入司法确认程序时，也可从人民调解组织那里就调解协议的事实部分的认定以及证据材料的收集获得帮助。

五、结语

和谐社会需要构建一个多元化的矛盾纠纷解决方式。根据实践的证明，人民调解协议的司法确认制度有利于弥补人民调解协议的任意性，树立了司法的权威性。尽管笔者对我国人民调解协议司法确认制度进行了较为详细的分析并提出了一些完善建议，但是这些建议必须引起相关部门的重视，并通过不断地实践来检验。众所周知，人民调解的司法确认制度是一个审调结合的机制，所以就必须要求人民法院、基层调解组织不断地探索，在实践中发现问题，并结合该制度的理论与实践基础寻找解决问题的途径，使得司法确认制度能够真正成为丰富社会纠纷解决机制的有效手段。

[ 注 释 ]

①郝振江.论人民调解协议司法确认裁判的效力[J].法律科学，2013(2)：171-176.

②潘剑锋.论司法确认[J].中国法学，2011(3)：41-49.

③<人民调解法>第28条、第33条.

④潘剑锋.论司法确认[J].中国法学，2011(3)：41-49.

⑤黄正光.给非诉讼调解协议上一道法律的“险”——司法审查确认制度之构建[J].法律适用，2011(8).

⑥王鹏祥，刘省礼.和谐社会视域下我国刑事和解制度的构建[J].中南林业科技大学学报：社会科学版，2011(4).

[1]郝振江.论人民调解协议司法确认裁判的效力[J].法律科学，2013(2)：171-176.

[2]李勇.人民调解协议司法确认制度的困境与突破[J].四川理工学院学报：社会科学版，2012(5)：83-87.

[3]赵钢.人民调解协议的效力辨析及其程序保障[J].法学，2011(12)：74-79.

[4]段俏丽，滑洁.人民调解协议司法确认制度之初探[J].新疆警官高等专科学校学报，2011(4)：59-62.

[5]张永进.传统与超越：人民调解协议司法确认制度的再解读[J].实事求是，2011(1)：87-91.

[6]范愉，史长青，丘星美.调解制度与调解人行为规范——比较与借鉴[M].北京：清华大学出版社，2010：77.

[7]黄正光.给非诉讼调解协议上一道法律的“险”——司法审查确认制度之构建[J].法律适用，2011(8)：95-98.

[8]李勇.浅析人民调解员队伍建设——以成都市龙泉驿区为例[J].重庆科技学院学报：社会科学版，2012(10)：64-66.

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郝轶(1992-)，男，汉族，北京人，南京财经大学法学院，硕士研究生，研究方向：民事诉讼法。