“依法修志”循序渐进管窥——兼论《地方志工作条例》颁布实施十周年

邓敏杰

（广西壮族自治区地方志编纂委员会办公室，广西南宁530007）

“依法修志”循序渐进管窥
——兼论《地方志工作条例》颁布实施十周年

邓敏杰

（广西壮族自治区地方志编纂委员会办公室，广西南宁530007）

《地方志工作条例》（以下简称《条例》）首次对上下数千年的传统地方志编修上升到国家法令，不仅突破明永乐十六年颁降的《纂修志书凡例》仅就具体编纂工作之规范，而且作为国家文化事业的顶层设计之一，纳入国家法律制度，作为各级政府的行政职责予以明确规定相关领域和范围。唯因如此，省市县三级地方志机构纳入各级政府行政管理架构，或定位于行政机构，或被赋予相应的行政职权。从初始的可有可无的临时机构、兼职机构变成常设行政机构或准行政机构，依法拥有相应的行政管理权责，发展至今各省（区、市）已普遍厘清确认的行政权力清单和行政责任清单，即为行政化修志奠定了牢固的法治基础。此其一。

其二，以全国条例为基准助推了省、市、县三级地方性法规、政府规章和规范性文件的陆续出台。至2016年3月，全国省、市、县三级陆续出台地方性法规、政府规章和规范性文件已达230个。其中，省、自治区、市已有27个（内地的辽宁、重庆、西藏等未出台）；山东省到2014年出台省级条例1个，市级条例、政府规章17个，县级政府规范性文件137个，实现了省、市、县史志法规体系全覆盖。与此形成鲜明对照的是，除自治区本级外，广西市、县两级迄今未有一个史志工作条例、政府规章或政府规范文件。

其三，国务院去年颁布的《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）》（以下简称《规划纲要》）首次将“史志不分家”上升到国家顶层设计层面。它不仅“实化”了条例规定，而且“将地方史编写纳入地方志工作范畴，统一规范管理”。这一“史志合一”统管编修机制创新，无疑是对传统史志学术的又一重大突破，必将对史志文化“承前启后、开创未来”产生划时代影响，打开中国史志文化新纪元。至少有三个重要拓展方向特别值得关注：一是官修新志从20世纪前到2006年《条例》规定省、市、县三级综合志“一志独秀”的单一传承，向民族志、部门志、专业志的全方位拓展。二是各级政府及其地方志工作机构从原承担编修志、鉴“双责”向志、鉴、史、地情的“四位一体”拓展。三是各级政府主修统管的省、市、县“三级志书”向省、市、县、乡镇甚至于村（社区）等五级志书拓展。进而言之，这“三个拓展”，本质上是新形势、新常态下各级政府和有关部门“依法治志”、履职担责的行动指南和权责清单。关键还在于，所有这些，都有赖于全国自上而下“依法治志”的地方志工作法治观的确立和施行。“依法修志”以地方志编修工作为基础，而“依法治志”立意于社会主义新方志事业。因此，确立“依法治志”的地方志事业法治观极其重要。它不仅包含了“依法修志”的功能需要，而且还体现了社会主义新方志事业“依法治志”的发展趋势和时代要求。从性质和内容上说，“依法治志”是对“依法修志”的超越和完善。从人治到法制，从随意到必须，从长官意愿到政府职责（制度设计、计划规划），从一本书主义到多元志界，从权责清单看依法治志。尽管因种种原因使全国绝大多数地方还难以完全落实《条例》规定的“志（三级志书）、库（数据库）、馆（方志馆）、鉴（年鉴）、用（服务开发）、刊（方志期刊）、网（地情网站）、会（地方志学会）、研（理论研究）”等全部工作内容，但从先进地区实践和《规划纲要》施行，以及部分地方已确认的行政权力清单和行政责任清单来看，《条例》规定以外的工作内容，如地方史、部门志、民族志、专业志和乡镇甚至于村（社区）等志鉴编修统管，以及地情课题调研、地方城市文化形象宣传、地方党委政府决策咨询以及相关党刊政刊内参方面的信息编写等，俨然已和《条例》共同构成新地方志事业“新业态”和发展方向。因此，无论从地方志实践还是法制化必须来看，“依法治志”更能体现社会主义新方志事业的发展规律和地方志事业在“依法治国”“依法行政”进程中的必然定位。也唯因如此，才能从根本上解决方志实践发展过程中出现的志书承编主体多元化现象问题，部分地方政府、地方志工作机构、承修部门“有法不依”“违法不纠”和“懒政”“怠政”等问题。

总之，从“依法修志”对官修、官责的编修工作的业务管理到“依法治志”对新方志事业的法制变革，既是国家层面地方志事业“新常态”发展的精准定位，也是地方志法治化发展的时代要求和历史必然。

鉴于中国特有的方志从民创到官修，已逐步过渡到依法修志，不同程度实现从单一工作到整体事业，从一本书到多本书，从扁平化事业封闭管理到行政化层级管理，从单纯的存史思维到综合的行政法治思维，从专家指导到政府担责等等，事业发展主线清晰，目标任务越来越明确且钢性化。仅以各地相继出台的史志行政权力清单和行政责任清单来看，依法治志势在必行。但面临的严峻挑战，除了依旧众所周知的行政执法主体定位仍不明确，总体上以事业单位承担行政执法主体并不符合法治精神之外，更重要的是国家层面上的单一《条例》难以担当“依法治志”大任。主要缘由有三：

一是既然“工作”已转变为“事业”，就不能局限于工作规矩，而应有更高的法律规范和法制保障。特别是，《条例》定位、规范的只是国务院及各级政府的工作行为。而作为百业参与、参修的“一方全史”“百科全书”，其实施过程中所要规制的法律行为早已覆盖百业各界（包括大家日渐形成共识的乡村史志编修法治化）。许多政府或行政工作部门之外的组织、机构实际上都非依法设立的专职专责常设机构和执法机构。十年的实施也证明，《条例》钢性不足，弹性有余。典型的《条例》实施十年了，还有多数省（自治区、市）末通过人大常委会出台相应法规（全国仅有6个省出台条例）确保及时实施，主要靠行政命令组织编纂工作，本质上并未改变传统修志范式（历代中央政府也发布了许多关于修志的命令，其中封建朝廷35份，民国政府11份）。全国本应出台有关地方志法规、政府规章和规范性文件的3200多个省、市、县三级政区中，仍有93％政区至今尚还“空白”，无法可依问题整体依旧。导致第二轮修志成败、快慢和质量高低仍旧参差不齐，无法可依和长官意志在很大程度上仍左右着一县一市的修志大局。进而造成“一纳入、五到位”或“一纳入、八到位”，要么纯属倡导性理想化口号，要么变成“一句话”纳入或低水平到位。

二是“依法治志”不能满足于以单一《条例》做支撑。必须逐步建立健全以国家事业大法为主导、相关法规规章相配套的法律法规体系，才可能真正实现全方位、立体化的依法治志。这不仅要求提高国家立法再上台阶、再上档次，切实解决有法可依问题，还要解决有法必依、执法必严、违法必究等一系列问题。我国的法律体系是由宪法、法律、行政法规、地方性法规和部门规章组成的。下位法低于上位法，法律是由全国人大或者全国人大常委会制定的；条例仅是作为行政法规，是由国务院制定的，其法律效力低于法律；地方各级行政法规法律效力又低于国家行政法规，政府规章和规范性文件的效力等级更低。而这些条例、办法、规定应当属于国务院和地方各级的行政法规、决定、命令的事项，只能在其权限范围或地域范围内施行。其法律效力和等级多属于中下策。发生冲突时效力，上位法效力大于下位法，特别法优于一般法。发生无法判别其效力时，按照《立法法》的规定由各有权部门裁决。这或许就是国家《条例》已实施十周年，但各级法规、规章和规范性文件各行其是，参差不齐并普遍缺乏法律强制执行力，甚至形同虚设的症结之一。更遑论依法治志了。

三是“依法治志”要长治久安而非短期行为，亟待全程法律保障。除了国家层面必须出台提升地方志的法律地位，推动《条例》从政府规章上升为全国性法律，确保落实“依法治志”有法可依外，组建国家史志局以确立依法治志的行政执法机构，明确行政主体似乎不可或缺，并引领、争取各级地方志工作机构进一步明确行政机构性质，在现有法规、规章赋权范围内解决职能交叉、模糊等问题，提升法规约束力和可操作性。特别是在厘清行政权力清单和行政责任清单基础上，进一步赋予地方志工作机构行政审批、行政检查、行政处罚、行政裁决、行政奖励等权利，同时也为全国性法律法规的建立健全提供实践经验和法理支撑。

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1003-434X（2016）03-0055-03