依法治国背景下对新闻敲诈惩治的法理研究

文/叶亚杰

依法治国背景下对新闻敲诈惩治的法理研究

文/叶亚杰

新闻敲诈的惩治是一个综合性、系统性工程，在依法治国的背景下，就是要将我国的新闻敲诈惩治工作置于科学立法、公正司法、严格执法以及全民守法的法治基本格局之中，用一种法治思维和法治方式来规范和引导其落实与开展。如此，才能从根本上遏制新闻敲诈现象的发生，继而实现媒体行业的良性发展。

新闻敲诈依法治国行业监管媒体自律

近年来，新闻敲诈现象在我国愈发频繁，法律赋予的各项公权力逐渐演变为个别媒体和记者实施违法犯罪行为获取非法利益的工具，甚至，在某些时候，许多假媒体和假记者也开始参与此中。这对整个行业生态造成极大的负面影响。在信息化时代，新闻敲诈的方式和方法都变得更加“高明”和“隐蔽”，其所涉及的利益主体也逐渐呈现出多样化的趋势，毫无疑问，这给我国对新闻敲诈的惩治带来一定挑战。2014年10月，中共十八届四中全会正式审议并通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），首次从“全面推进依法治国”的角度为国家治理体系和治理能力的现代化设计了一整套立体的、动态的实践路径。作为整个国家治理体系和治理能力的重要一环，我国新闻敲诈的惩治工作无疑也因此迎来重大的发展契机。具体而言，就是要将其贯彻落实到整个法治建设的基本格局之中，继而用一种法治思维和法治方式来引导和规范我国新闻敲诈惩治工作的开展。

一、完善相关立法是惩治新闻敲诈的基本前提

党的十八届四中全会《决定》指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，充分发挥立法的引领和推动作用，时刻抓住提高立法质量这个关键。”一个健全、科学的法律规范体系无疑是开展新闻敲诈惩治工作的基本前提。目前，我国有关新闻敲诈惩治的法律规范主要散见于《刑法》和“两高”司法解释之中。从我国的实际需要以及国际普遍经验来看，我国现行的法律规范体系仍有很大的完善空间。

1.完善相关刑事法律法规。在我国，新闻敲诈通常有三种表现形式：媒体单位利用新闻报道进行敲诈、职业记者利用新闻报道进行敲诈以及假记者利用所谓新闻报道进行敲诈。对于后者，法院大都是以敲诈勒索罪论处，并无太大异议；而对于前两者，由于相关立法的滞后以及行为本身的特殊性，导致在司法实践中存在较大的争议：一是单位新闻敲诈如何处理？近年来，新闻敲诈呈现出规模化和集团化的趋势。以21世纪网案为例，其即具有典型的单位犯罪特征。该媒体自2013年以来，长期从事新闻敲诈工作，其主编刘某、副主编周某以及绝大部分采编人员，利用“21世纪网”这个载体，采用公关公司与专业记者物色筛选的途径，“挖掘”那些近期内可能申请“上市”或者进行“重组”的企业。21世纪网通常会把这些企业当做潜在的敲诈目标，并视这些企业的态度采取不同的策略——如果企业愿意合作，21世纪网通常会首先收取不菲的费用，然后对这些企业作出一系列正面的新闻报道；如果企业不合作，那么21世纪网就会极力报道一些负面新闻，对它们展开攻击，最终采取恐吓、要挟等手段，以获取相当费用。但我国现今《刑法》对敲诈勒索罪并没有规定单位犯罪的情形，在司法实践中也无相关案例可供援引；二是职业记者新闻敲诈该当何罪？我国法律目前对职业记者新闻敲诈行为的定罪缺乏明确规定，这就导致司法实践中的混乱。比如，2006年，《中国工业报》驻河南记者站记者陈金良，以报道负面新闻进行要挟，向对方索要了2万元的费用，先是被检察机关以敲诈勒索罪提起公诉，最终以犯受贿罪，依法判处其有期徒刑1年，缓刑2年；其所得赃款2万元依法予以没收，上交国库；2005年，《中华工商时报》浙江记者站记者孟怀虎，以新闻报道为名，向基层单位和群众敲诈或诈骗财物的违法违规活动。2006年，法院最终以敲诈勒索罪判处孟怀虎有期徒刑7年的同时，还判决对其赃款63万元继续予以追缴，发还给被害单位。类似的情况还有很多，比较具有代表性的如《今日早报》记者金侃群、《都市快报》记者朱卫、《西部时报》记者马玉华和田华、《证券时报》记者罗平华，他们的行为基本相似，都涉嫌新闻敲诈，但是前两者被法院判处为受贿罪，而后两者则被法院以敲诈勒索罪定罪处罚。有鉴于此，今后应当对我国《刑法》的相关条款进行修改，以将所有新闻敲诈行为囊括其中，并在适当时候，借鉴英国1843年的《诽谤法》和法国1881年的《新闻出版自由法》，制定个别单行刑事法律法规，对新闻敲诈行为进行特殊惩治。

2.完善相关行政法律规范。舆论监督权是我国宪法赋予新闻媒体和广大职业记者的一项极为重要的权利，“为民喉舌”“第四种权力”亦是社会用来形容它们的光鲜词汇。然而，正像不受约束的权力通常会造成滥用一样，倘若相关的行政监管法律体系不完善，幻想仅仅依靠职业记者的道德自律去操控“无冕之王”的权力，一定会让某些道德失范者产生“权力寻租”的欲望，进而会使这种舆论监督权异化成一种犯罪的工具。在世界范围内，无论是在大陆法系国家，还是在英美法系国家，制定并形成一个完善的新闻媒体行政监管法律体系，以对他们的行为进行严格监管，几乎是比较通行的做法，这亦是这些国家新闻敲诈行为较少发生的主要原因所在。在我国，目前有关新闻媒体的行政监管法律体系还不健全，实践中主要是通过《新闻记者证管理办法》《报刊记者站管理办法》以及《报纸出版管理规定》等部门规章对新闻工作者的活动进行规范。这些部门规章不仅在法律位阶上层级较低，而且在内容规定上还缺乏操作性，覆盖面也不是太广——通常前若干条主要阐述媒体的意识形态功能，而后面则几乎都是笼统的道德要求。毋庸置疑，这会为那些道德失范的记者提供了实施新闻敲诈行为的“便利”。并且，从已经发生的各种新闻敲诈事例来观察，我们也可以发现，新闻记者在新闻报道过程中之所以发生新闻敲诈行为，与缺乏一个完善的行政监管法律体系来进行引导与规范有着密切的关系。故此，我国应当抓紧由全国人大或者国务院起草并颁布一系列新闻媒体监管领域的行政法律法规，对新闻报道实践中的法律关系主体、应当遵循的基本原则、新闻记者行为的边界以及行政监管主体和相关法律责任进行明确规定，以此终结当前新闻媒体监管领域法律法规空白点较多、媒体底线不清、边界不明等不良现状。

二、严格执法监督是惩治新闻敲诈的关键所在

党的十八届四中全会《决定》指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。全面推进依法治国，重点就在于保证法律严格实施，做到严格执法。”对于我国的新闻敲诈惩治工作而言，相关政府部门必须加强行政执法力度，并在此基础上强化行业内部监管。

1.加强行政执法力度。近几年，为惩治新闻敲诈现象，我国相关的一些行政主管部门采取了诸多举措，如起草和颁布一些政策法规、开展专门的整治行动、实施具体的处罚措施，等等。但从现在的实际情况来看，惩治的效果并不令人满意。我国行政主管部门应当把新闻敲诈的惩治视为一个常态化的任务，持之以恒、常抓不懈。出现问题时，要紧抓不放、及时解决；没出现问题时，也要经常检查监督，时刻保持一颗警惕之心。唯有如此，方能营造出一个和谐、文明、规范的新闻报道氛围，确保我国的广大新闻工作者能够严格遵纪守法，保持优良作风，圆满完成党与人民赋予他们的光荣使命。近年来，主管部门加大了监管力度，不断健全新闻人员的准入制度，严把记者站的审核监管和记者证的审核发放工作，对于那些在职业道德方面不符合要求、存在负面记录的人员，禁止其从事新闻报道工作，在源头上净化我国的新闻队伍，防止其实施新闻敲诈行为；建立新闻从业人员“黑名单”制度，对借用新闻报道获取非法利益的人员，一旦核实，都将列入“黑名单”内。有记者证的，要依法吊销其记者证，涉及刑事犯罪的，则及时将其移交给司法机关。

2.强化行业内部监管。加强政府主管部门的行政执法力度，往往仅是新闻敲诈惩治的一个方面，更为重要的则是强化媒体行业内部的监管。比如，早在1953年，英国就已经成立并组建了报业总评议会。随后，一些欧洲国家，如联邦德国、奥地利、意大利、比利时等，也先后创建了该组织。在20世纪70年代，一些发展中国家也开始大量仿效欧洲国家的做法，普遍成立了自己国家的新闻评议会。从各国多年的实践来看，这一组织在惩治新闻敲诈方面发挥了至关重要的作用。以美国为例，它主要采取国家政府机构和自律行业协会双向调整的监管方式。由于行业协会往往更熟悉媒体的运作模式和发展方向，其所颁布推行的行业公约、协会规章守则等，既可以对媒体的传播行为进行约束规范，也能够为媒体创建并维护一个稳定、有序的发展环境。与国外相比，长期以来，我国媒体的行业净化机制通常只有政府管制机构这一个路径，而并没有形成权威的新闻评议组织。在这种情况下，行业评议组织就可以发挥重要作用——如果发现行业内的相关媒体存在新闻敲诈行为，就可以采取开除行业体系、禁止业务交流和往来等多种行业惩罚措施。比如，我国青岛市组建的新闻行业社会监督员制度，就同上述的新闻评议组织有着许多相似的地方。根据《青岛日报》2014年3月26日的报道，该市的首批8位新闻行业监督员已经接受聘任并于即日正式工作。他们主要负责对在青岛运行和发行的所有新闻媒体单位以及其所属的工作人员的新闻宣传报道行为进行监督。

三、加强法律宣传是惩治新闻敲诈的根本保障

党的十八届四中全会《决定》指出：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”对于我国的新闻敲诈惩治工作而言，开展立法、严格执法固然重要，但加强法律宣传，以提升新闻媒体的自律意识和广大群众的维权意识则是根本保障。

1.增强媒体自律意识。众做周知，媒体在引领社会主流价值观、发扬社会优秀文化上发挥着不可忽视的作用，它们往往承载着极为重要的社会责任。因此，媒体工作是一项神圣的职业，其工作人员必须具备坚定的职业操守——在职能上，新闻工作人员要为社会提供真实的信息服务，维护公众的合法权益，而绝不能利用新闻报道来从事违法犯罪行为，以牟取非法利益。从近些年来所发生的一些新闻敲诈事例来看，那些实施新闻敲诈的个别记者，基本上都是缺乏职业道德操守的人，他们为了牟取个人私利而置职业道德于不顾。从这个角度而言，加强对新闻敲诈的惩治，降低该种行为发生的频率，必须增强媒体工作人员的自律意识。与外在他律的强制性不同，自律主要是一种发自内心的自我约束，它通常具有不可估量的精神动力，并往往扮演着“第一道关卡”之角色。具体而言，新闻记者应当加强思想伦理方面的理解和学习，逐步提升自身对是非问题的判断和辨别能力，将自己的知识和才干主要发挥在新闻事业上而不是旁门左道上；新闻记者应当始终牢记新闻人的基本职责，严格遵守法律和新闻纪律，努力践行新闻职业道德；新闻记者应当严守行业底线，坚持新闻的真实性，自觉远离和杜绝新闻敲诈行为，牢牢树立责任意识和宗旨意识。另外，还需要指出的是，媒体的自律不应当是一种局限在行业内部的封闭式自律。相反，其理应是态度鲜明的开放式自律。比如，在2014年1月，《太原日报》就曾做出了杜绝新闻敲诈的六个基本承诺，并表示真诚欢迎和接受社会各界群众的监督与批评。此举可谓首开我国风气之先，其开放式自律的态度非常鲜明，矛头也直指“新闻敲诈”行为，值得褒扬。

2.提升公众维权意识。新闻敲诈之所以屡屡得逞，并有恃无恐，通常与广大社会公众的维权意识薄弱有着极大的关联——由于担心问题曝光后或者不实报道发布后，影响自己的声誉和名誉，再加上长期认知定势下形成的对媒体天然的敬畏心理，很多企业或者个人都宁愿花钱息事宁人。殊不知，一时的名誉损害并不可怕，可怕的是任由违法者肆无忌惮地进行敲诈，表面上其是敲诈行为的受害者，实质上却不知不觉地做了敲诈者的帮凶。在现阶段，我国社会公众的媒体相关知识素养严重不足，对媒体的运作流程、新闻的选择标准以及从业人员的资格和职业道德要求等制度都缺乏较为详细的了解，维权意识差，对于一些新闻敲诈行为，我国社会公众通常很难发现，即使发现了，也往往不能或者不愿去采取合法的路径来加以斗争。有鉴于此，国家应当加大对社会公众有关媒体知识和新闻敲诈的普法宣传，逐步提升他们的维权意识。比如，企业或者个人在接受新闻记者采访时应该具有一种自我保护的意识，主动要求对方出示记者证，并尝试对采访过程进行录音录像，以为日后的举报和维权工作储备足够的证据。另外，一旦发现对方涉嫌新闻敲诈，还应当主动、积极拿起法律武器来保护自己的合法权益，并及时向有关行政监管部门进行反映。总而言之，社会公众应成为监督媒体的主体，并同新闻敲诈行为做坚决斗争，使媒体广泛地置于监督之下，这样既可以通过受众的反馈来优化媒体的内容生产，也可以从根本上预防新闻敲诈行为的发生，逐步优化媒体行业的良性发展。

四、结语

总而言之，对新闻敲诈的惩治是一个长期性、综合性的系统工程，我们不可能指望依靠新闻出版广电总局这一个部门，凭借《刑法》这一部法律，就能短期内去解决“新闻敲诈”这个复杂的社会大问题。相反，在依法治国的时代大背景下，我们要将新闻敲诈的惩治工作置于科学立法、严格执法以及全民守法的法治基本格局之中，继而实现新闻媒体行业的良性发展，保障社会公众的合法权益。

作者系黄淮学院副教授

本文系河南省教育厅人文社会科学专项任务研究项目“依法治校过程中提升大学生思想政治教育针对性实效性的方法路径研究”（项目编号：2015-sz-002），“思想政治教育的人文关怀和心理疏导研究”（项目编号：2015-sz-022），“高校辅导员职业能力提升路径与方法研究”（项目编号：2015-sz-101）的阶段性成果。

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