我国机动车驾驶证档案管理问题的探讨

文 / 刘红英

我国机动车驾驶证档案管理问题的探讨

文 / 刘红英

在大数据时代，随着机动车驾驶人数量的连续稳定增长，机动车驾驶证档案管理的重要性不言而喻。机动车驾驶证档案包括实物档案和电子档案。机动车驾驶证档案管理要依法进行，并遵循统一领导、分级管理的原则。根据以上观点，文章对“终生禁驾”和吸毒人员的驾驶证档案以及机动车驾驶人信息备案的档案进行了深入探讨，以期促进机动车驾驶证档案工作更好发展。

机动车驾驶证；档案；终生禁驾

随着我国社会经济的持续发展，汽车消费潜力不断释放。在汽车保有量稳定增长的同时，我国汽车驾驶人数量也呈连续增长趋势。截止2016年9月，我国机动车驾驶人数达到3.5亿，其中汽车驾驶人超过3亿。[1]面对这样一个庞大的社会群体，机动车驾驶证档案管理的重要性不言而喻。

一、机动车驾驶证档案的概念

我国机动车驾驶证的管辖权隶属于各级公安机关交通管理部门。根据规定，各级公安机关车辆管理所应当建立机动车驾驶证档案。所谓机动车驾驶证档案，指在机动车驾驶行为中直接形成的具有保存价值的文字、声像等不同形式的历史记录。机动车驾驶证档案包括实物档案和电子档案。

机动车驾驶证实物档案，主要是指机动车驾驶人提交的、具有保存价值的，且记录机动车驾驶证记载、签注的事项及机动车驾驶人的联系方式等记录资料。机动车驾驶人提交的资料包括《机动车驾驶证申请表》原件、申请人的身份证明复印件、申请人考试成绩表原件等。机动车驾驶证记载、签注的事项分为两个部分，一部分是机动车驾驶人的姓名、国籍、性别、身份证明号码、住址、照片等个人信息；一部分是公安机关车辆管理所签注的准驾车型代号、初次领证日期、有效期限、档案编号等基本信息。按照规定，这些实物资料在装订成册的同时，还要填写档案资料目录且置于资料首页。

机动车驾驶证档案的电子档案，主要包括计算机录入的相关信息、操作日志、考试视频监控资料等。公安机关车辆管理所应当按照机动车驾驶证信息采集和签注事项，将信息录入计算机管理系统并打印有关证、表，电子档案和实物档案信息必须一致。

二、机动车驾驶证档案管理的法律依据及原则

正如陈忠海等人所言，应依法管理档案，即按照档案法律体系提供的规范，科学地处理档案事务，合理地调整档案社会关系，推动档案事业进步，促进经济和社会发展。[2]机动车驾驶证档案管理也应如此，必须将其纳入法律框架之内。

（一）机动车驾驶证档案管理的法律依据

机动车驾驶证档案管理工作的基本依据是1996年修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）和2010年修订的《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道交法》），这两部法律从整体上对机动车驾驶证档案的管理进行了规范。

由于机动车驾驶证档案属于专门的档案，是为了方便公安机关车辆管理部门掌握驾驶人情况而设置的历史记录。公安部于今年4月1日实施的《机动车驾驶证的申领和使用》（简称139号令）更是以微观的角度、从操作层面具体规定了机动车驾驶证档案的管理工作。

（二）机动车驾驶证档案管理工作的基本原则

1.统一领导、分级负责管理机动车驾驶证档案。从制度设计来说，省级公安机关交通管理部门负责本省机动车驾驶证业务工作的指导、检查和监督，并确定具体业务范围及办理条件。从技术支持来说，公安部从1998年启用了全国进口机动车计算机核查系统，到2000年建成了全国机动车和驾驶人信息查询系统，再到2004年机动车登记和驾驶证管理统一版软件在全国交警部门全面推广应用。[3]389、390

2.维护机动车驾驶证档案的完整与安全。维护机动车驾驶证档案的完整，就是对所有机动车驾驶证建立档案，并做好日常档案材料的收集补充工作，不断充实档案内容。在实践中做到对机动车驾驶证计算机管理系统的数据库标准和软件全国统一，且要求对申请受理、科目考试、机动车驾驶证核发等全过程进行完整、准确的记录和存储，并实时将信息传送到全国公安交通管理信息系统。

维护机动车驾驶证档案的安全，除了最大限度地减少人为和自然因素对档案的损坏外，还要建立健全档案保密制度，切实做到不丢失、不损毁、不扩散、不泄密。因为机动车驾驶证档案记载了驾驶人的相关信息，一旦泄露，有可能给驾驶人带来损失，也给管理工作造成混乱。

3.积极为机动车驾驶证管理工作服务，便于社会各方面对档案的利用。为机动车驾驶证管理工作服务，是机动车驾驶证档案工作的宗旨和目的。目前，机动车与驾驶人档案管理软件一般被称为“机动车与驾驶人管理系统”，它是利用计算机对机动车与驾驶人进行管理，快速、准确地为管理人员提供服务的系统。该系统主要在公安机关计算机局部网络上运行，其服务对象是公安机关车辆管理部门，管理范围为机动车及驾驶人。因此，充分考虑驾驶人流动性较强这一实际情况，139号令适时颁布，打破了时空、地域的限制，使得驾驶人管理更加人性化及便民化，如规定在居住地可申领大中型客货车驾驶证，驾驶证的补领、换领、审验业务可在核发地之外的车管所办理等。

三、机动车驾驶证档案管理中的几点思考

（一）关于行为人“终生禁驾”的档案

《道交法》第91条规定，饮酒后或者醉酒驾驶机动车发生重大交通事故的，终生不得重新取得机动车驾驶证。《道交法》第101条规定，造成交通事故后逃逸的，由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证，且终生不得重新取得机动车驾驶证。在实践中，对于饮酒或者醉酒行为导致的“终生禁驾”，交通警察只要认定驾驶人有饮酒或者醉酒的事实，通过车辆与驾驶人管理系统按照办案程序及时上传吊销驾驶人驾驶证信息，且终身不得重新取得驾驶证即可。但是对于交通肇事后逃逸行为的“终生禁驾”，目前仍是我们公安机关车辆管理部门在驾驶人档案管理上一个难点问题。

难点一在于“终生禁驾”的适用范围难以清晰界定。目前大概有四种不同意见：一是非《刑法》规定不能处以“终生禁驾”；二是不论后果轻重，只要驾车驶离现场，即可处以“终生禁驾”；三是只有依法能够追究刑事责任的，才能处以“终生禁驾”；四是违法情节与造成的后果相结合，坚持过罚相当原则，适用“终生禁驾”。[4]对于这个问题，笔者赞同第二种观点。正如杨琪君认为的那样，“一旦发生交通肇事逃逸行为，不管行为人的情节轻重与后果严重程度如何，公安机关交通管理部门都应当在吊销逃逸行为人驾驶执照的同时给予‘终生禁驾’处理”[5]。这也体现了通过对现实生活中具有较大社会危害性的肇事逃逸行为实施重罚来实现震慑之目的。

难点二是“终身禁驾”的计算日期从何时开始，是违法行为完成之时、判决生效之时还是公安机关拿到生效判决之时？由于“终生禁驾”是对获得驾驶执照这种行政许可资格的永久性剥夺，对行为人的影响较大，因此，这个时间节点需要慎重把握。目前，现有的法律规范对此并没有具体规定，实践中多以公安机关拿到生效判决为准。[6]这就具有很大的不规范性。就笔者看来，只要“终生禁驾”的适用范围采纳第二种观点，即只要发生交通事故和逃逸行为，无论后果严重与否均可做出“终生禁驾”的处罚，那么其生效的时间节点就容易把握了——违法行为认定之时就是“终生禁驾”生效之时。

难点三是公安机关交通管理部门同法院没有实现资源的整合，现实中很难及时掌握生效的法院判决，同时法院也没有将生效的判决递呈公安机关的义务，这就造成了实践中公安机关因拿不到生效的司法判决而无法及时对行为人做出“终生禁驾”的行政处罚以及归档工作。根据2011年《公安部关于公安机关办理醉酒驾驶机动车犯罪案件的指导意见》，“案件移送审查起诉后，要及时了解掌握案件起诉和判决情况，收到法院的判决书或者有关的司法建议函后，应当及时归档”。对于这个问题，需要从制度设计上来解决，仅仅单靠公安机关一己之力难以妥善处理。

（二）关于吸毒人员的驾驶证档案

根据公安部139号令第13条的规定，三年内有吸食、注射毒品行为或者解除强制隔离戒毒措施未满三年，或者长期服用依赖性精神药品成瘾尚未戒除的，不得申请机动车驾驶证。第77条规定，被查获有吸食、注射毒品后驾驶机动车行为，正在执行社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复措施，或者长期服用依赖性精神药品成瘾尚未戒除的，车辆管理所应当注销其机动车驾驶证。

根据《2015年中国毒品形势报告》，截至2015年底，全国现有吸毒人员234.5万名，依法注销14.6万名吸毒驾驶人驾驶证，拒绝申领驾驶证1.1万人。[7]同时，2012年公安部就出台了《公安部关于加强吸毒人员驾驶机动车管理的通知》，进行了一场全面排查清理专项活动，并要求建立信息共享机制和定期开展联合执法。该《通知》第二部分（一）规定，“公安机关交通管理部门和禁毒部门要建立驾驶人数据库与吸毒人员动态管控数据库的关联……公安机关禁毒部门在办案过程中发现吸毒成瘾未戒除人员持有驾驶证的，应当在三日内将吸毒驾驶人信息交换给交通管理部门”。但就笔者看来，该机制的运行并未达到预期的效果。其一，由于吸毒人员违法行为的认定通常都是由治安警察或者禁毒警察来完成，他们很难及时发现吸毒人员是否拥有驾驶证，这就使得信息交换难以维系，而交通警察不能及时掌握信息，更不用说完成驾驶证档案注销的管理。不过好在已有部分地区将公安机关管理综合应用平台和全国吸毒人员信息库联网，形成了从机动车驾驶证申领、审验到路面查处相结合的管控机制。[8]笔者希望该做法能够全面推广，真正实现信息共享。其二，交通警察自行查处车辆驾驶员是否涉毒认定较困难。实践中，交通管理部门只有在驾驶员出现明显异常或者出现重大交通事故的情况下，才会对驾驶员进行涉毒项目的检测，如尿检或血检。同时，由于交警部门没有检测设备，驾驶员是否涉毒需要到派出所进行检测，检测方法相对于酒驾较为复杂，这也制约着对毒驾的查处。其三，目前吸毒人员的社区戒毒、社区康复措施还不够健全。根据《全国社区戒毒社区康复工作规划》（2016—2020年），其任务目标为“通过五年努力，实现社区戒毒社区康复工作体系全面形成，社区戒毒社区康复专职工作人员队伍全面建立，各项戒毒康复措施全面落实”。我们通过该表述，很容易就可得出吸毒人员的社区戒毒、社区康复措施的管理现状几乎为零基础的结论，因此，吸毒人员驾驶证档案管理的工作难以据此而展开。

（三）关于机动车驾驶人信息备案的档案

根据公安部139号令第80条规定，机动车驾驶人联系电话、联系地址等信息发生变化的，应当在信息变更后三十日内，向驾驶证核发地车辆管理所备案。因为公安机关只有准确掌握驾驶人信息，才能对驾驶人实行有效的管理。虽然部门规章规定了备案制度，但是并没有规定违反该规定的责任条款，使得该条规定形同虚设。我们可以借鉴发达国家和地区对驾驶人信息变更申报的法律规定，如香港规定驾驶人信息变更必须在72小时以内申报，否则将被罚款2000港币；英国驾驶人地址变更后，如果不及时告知，会受到1000英镑的罚款。[9]参照上述处罚，笔者建议对机动车驾驶人联系电话、联系地址等信息发生变化而未按规定申报的，可由公安机关交通管理部门处二十元以上二百元以下罚款。同时，公安机关交通管理部门还应及时将该信息登记在机动车驾驶证档案中，以确保档案的完整性。

四、结语

总而言之，在大数据时代，机动车驾驶证档案管理工作对公安机关车辆管理部门提出了更高的要求，它既是其最基本的职能活动，也是衡量和评价其工作水平和工作质量的重要指标之一。

[1]赵恩泽.2016年第三季度全国机动车和驾驶人增幅明显[EB/OL].http://legal.people.com.cn/n1/2016/1014/c42510-28779797.html.

[2]陈忠海,吴雁平,刘东斌.依法治档课题报告[J].档案管理,2013,(6).

[3]杜心全.新编车辆与驾驶人管理[M].北京:中国法制出版社,2014.

[4]“终生禁驾”以及相关法规处罚[EB/OL].http://auto.ifeng.com/usecar/traffic/20100107/184962.shtml.

[5]杨琪君.《道路交通安全法》中“终生禁驾”条款有关问题的探讨[J].人类工效学,2006,(1).

[6]徐驰.河南100名司机被终身禁驾最小仅18岁[EB/OL].http://henan.people.com.cn/n2/2016/1230/c351638-29535009.html.

[7]中国国家禁毒委员会办公室.2015年中国毒品形势报告[EB/OL].http://www.nncc626.com/2016-02/18/c_128731173.htm.

[8]洛阳晚报.吸毒者驾驶证注销名单被公布[EB/OL].http://help.3g.163.com/0404/15/1224/10/BBJHTOC5040403Q8.html.

[9]河北公安交警网.驾驶人信息变化后的备案制度有什么规定？[EB/OL].http://www.hbgajg.com/index.php?a=show&c=index&id=673&m=special.

F542；U471.3；G275.9 文献标识码：A 文章编号：1005-9652（2016）06-0087-03

本文为河南警察学院校级调研课题《我国驾驶人考试制度研究》的阶段性成果，课题编号HNJY-2016-26。

（责任编辑：冯 鹏）

刘红英（1980-），女，河南信阳人，河南警察学院交通管理工程系讲师，民商法硕士。