甘肃省农业水权制度改革实践探析

胡艳超，刘定湘，刘小勇，郎劢贤

（1.北京中水润泽咨询有限公司，100038，北京；2.水利部发展研究中心,100054,北京）

甘肃省农业水权制度改革实践探析

胡艳超1，刘定湘2，刘小勇2，郎劢贤2

（1.北京中水润泽咨询有限公司，100038，北京；2.水利部发展研究中心,100054,北京）

甘肃省作为我国典型的干旱缺水农业大省，近年在水资源使用权确权登记、水权交易流转、相关制度建设等方面率先取得突破，为全国层面推进水权制度建设提供了大量能推广、可复制的经验。在分析甘肃省农业水权制度建设现状和典型地区农业水权制度改革实践的基础上，剖析了甘肃省农业水权制度改革存在的问题，并就推动全国缺水地区农业水权制度改革提出了相关建议。

农业水权；改革实践；甘肃

我国农业用水量占全国用水总量的60%以上，农业用水效率与国外先进水平相比仍有一定差距，节水潜力巨大。农业水权制度是从供给侧促进农业节水的重要手段。2016年《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》提出要建立农业水权制度，实行总量控制。甘肃省作为我国典型的干旱缺水农业大省，近年，以协调好水资源开发利用与节约保护的关系为核心，深入推进水权制度改革，倒逼用水机制，取得显著成效。

一、甘肃省水权制度建设沿革与现状

甘肃省地处我国西北干旱区，年平均降水量只有277 mm，降雨稀少且时空分布不均，水资源总量短缺、供需矛盾突出，占全部生产用水80%的农业灌溉用水效率仅为53%。为改变传统水资源管理方式，促进农业节水，甘肃省早在2001年就在张掖市开展了初始水权逐级分配和总量控制与定额管理制度建设，并在农户间创新地探索了以水票为载体的水权交易实践。2004年，甘肃省在河西地区开展节水型社会建设，在试点区建立了与用水权控制相适应的水资源管理体系。此后，甘肃省编制完成了《甘肃省行业用水定额》和《甘肃省地级行政区水资源总量控制指标》，通过总量控制和定额管理在全省范围内初步建立了水权约束机制。

2011年，甘肃省出台《加快水利改革试点方案》，提出按照 “明晰水权、总量控制、效率优先、定额管理”的原则，在水资源紧缺地区按照流域、区域、灌区、农户自上而下逐级明晰初始水权到亩、户，颁发水权证书，探索建立水权交易制度，鼓励农业用水户通过水权流转获得节水收益。2012年，甘肃省《进一步推进农业水价综合改革实施意见》（甘发改商价〔2012〕1620号）中进一步提出，要在井灌区、井河混灌区采取总量控制等措施，从严配置地下水初始水权。在一系列政策文件的指导下，甘肃省农业水权制度建设逐步深化。

2015年，甘肃省依托农业水价综合改革，在试点区开展水权制度建设，完成了用水权在区县、灌区、乡镇、协会和用水户等层面的逐级分配，并逐户核发水权证，探索了包括用水户间、协会间、灌区间、政府回购等多种水权交易形式，农业水权转让有序开展。同时，《甘肃省疏勒河流域水权试点方案》得到批复，甘肃省成为我国7个水权交易试点之一，探索水权交易流转模式。随着试点工作的开展，将进一步由点及面地推动全省农业水权制度建设。

二、甘肃省典型地区农业水权制度改革实践

2015年，甘肃省在凉州区、民勤县、高台县等地开展农业水价综合改革，水权制度建设作为改革任务之一在试点地区广泛开展并取得显著成效，在农业水权分配、水权交易方面积累了大量可复制、可推广的经验。

1.凉州区

凉州区是我国内陆河流域人口密度最大、人均水资源占有量最少的地区之一。在资源环境约束下，凉州区围绕水资源稀缺这一主线，完善初始水权分配方式，强化水权控制和定额管理，形成水权倒逼机制，取得积极进展。

水权分配方面，灌区按四级水权分配制度将水权从灌区水管单位逐级分配到乡镇水资源管理办公室或水管站、农民用水户协会、农民用水小组、用水户至用水地块。细化轮次供用水计划，明确轮次灌溉作物、灌水时间、灌水定额，开展用水审计，严格按照先确权、再计划，先申请、再分配，先购票（卡）、再配水的程序，控制用水总量和定额。为解决因农户之间承包土地面积差异较大而存在“按需供水”问题，凉州区以法定面积为基础，对人均法定面积小于1亩（1亩= 1/15 hm2，下同）的按人均1亩配置水权，对人均法定面积在1～2亩的村组，按实有法定面积配置水权；对人均法定面积超出2亩的村组，按2亩配置水权，严控农业用水总量，提高用水效率。

水权交易方面，鼓励农业向农业、农业向工业或其他非农行业交易。但为了统筹区域内年度用水总量，保障生态安全，分配的生态水权不得转让；农业用水水权向非农行业长期转让的，必须进行水资源论证，且转让的只能是用水户长期拥有的基本水权。水权交易价格以政府核定的水资源费和水费价格为基本水价，不得低于基本水价。节约水量不能交易时，由政府根据有关规定，按基本水价的120%回购。

2.民勤县

民勤县地处内陆腹地，属典型的大陆性气候，气候干旱、降雨稀少、蒸发强烈。为提高水资源利用效率和效益，民勤县紧密结合“设施农牧业+特色林果业”主体生产模式，以提高农业用水效益为导向，开展水权制度改革，综合灌溉定额显著降低。

水权分配方面，实行“两结合两控制五分配一细化”的水权分配办法。农业水权与土地承包经营权相结合，与河流来水丰平枯情况相结合；严格用水总量控制和灌溉面积控制；细化16类农作物配水定额，并将配水量具体到每眼机井和灌溉轮次，实行逐井、逐轮次水量电量全过程控制，确保水权总量不突破。紧密结合“设施农牧业+特色林果业”主体生产模式，水权配置优先向高效益作物倾斜，建立了抗旱高峰期优先向高效益作物供水机制，限制亩均收入在2 000元以下、效益在 5元/m3以下的种植作物水权，大力压减小麦等高耗水低效益作物面积。

水权交易方面，高度重视信息化对农业用水管理及水权制度改革的支撑作用，在水务部门、水管处、协会、用水小组逐级搭建有形的水权交易平台，实现水权一站式交易。积极探索了寄售、预购、兑换、寄存等水权交易形式，水权交易价格均由交易双方自主协商，有力地促进了水权水市场发展。

3.高台县

高台县位于河西走廊中部，黑河干流中游下段，水土资源相对丰富，因此相较凉州与民勤试点，在用水总量控制与农业水权分配方面并不突出。但在农业水权交易方面，高台县充分发挥政府与市场两只手的力量，推行水权依托地权流转，有力地推动了水权交易市场发展。

为控制农业水权交易可能对区域内地下水补给和生态环境产生的影响，高台县规定因采取节水措施或调整产业结构而节约水的水量，在不侵占粮食基本生产用水和生态用水的前提下，可以进行水权转让；但水权不准跨县、跨灌区转让；转让水量原则上不超过协会总用水量的5%。地下水水权出让时，水行政主管部门和灌区管理单位本着生态为主的原则，具有优先回购权，回购的水量主要用于生态环境建设。水权转让价格由双方自行协商，政府回购价格不低于用户购买水价。

出台相关政策，推行水权与土地承包经营权相匹配，水权附着于地权流转。即根据土地承包经营权的法定耕地确定水权，土地承包经营权流转的，且土地使用性质没有变化的，水权随地权自动流转。通过这种方式，提高了农业种植大户承包土地的积极性，有利于其大规模实施节水灌溉措施，实现节水效益，提高节水积极性。

三、甘肃省农业水权制度改革存在的问题

总体看，甘肃省典型地区农业水权制度建设在水权分配方案编制、农业用水逐级确权等方面取得了显著成效，积累了丰富经验，但在农业水权交易及其边界条件建设等方面还存在一些问题，给进一步深化农业水权制度改革造成不利影响。

1.农业水权定额普遍偏低

为逐步减轻水资源严重不足的现状，甘肃省严格落实农业用水总量控制指标，确定的农业灌溉定额普遍不高。如民勤县灌溉定额为415 m3/亩，凉州农田净灌溉定额为336 m3/亩，高台县友联灌区为447 m3/亩，仅够满足基本的农业生产用水需求，在大水漫灌的生产方式下，农民普遍处于无水可节的状态。受成本影响，高效节水灌溉等措施在短期内不能广泛施行，对一般农户而言，农业水权交易及其所能带来的收益并无实际意义。

2.农业水权交易仍以政府主导

考虑到农业用水对生态安全与国家粮食安全的重要意义，目前我国水权分配与交易主要在政府主导下进行，市场作用不明显。如高台县规定农业水权不准跨县、跨灌区转让，转让水量原则上不超过协会总用水量的5%；村与村之间及村组以下进行水权交易的，需要在灌区监管下进行；同一灌区不同渠系之间交易的，需经两渠系协商同意报灌区核准后方可进行。在定价方面，部分地区对交易部分水量执行最低和最高限价。

3.农业水权交易边界条件不充分

目前甘肃省农田水利基础设施仍不健全、灌溉体系不完善，灌溉需求无法有效满足与农业用水定额不高之间的矛盾，使得水权交易基础十分薄弱。在当前我国土地碎片化经营模式下，逐户核定水权的管理成本和监督成本较高，很多地区没有资金逐户安装计量装置，无法监控每个农户用了多少水，水权证、水权制度形同虚设。高台等地区无相应调蓄设施，结余水量无法储存，交易的水量得不到保证，无法进行水权回购及跨行业间水权交易。此外，与农业水权转让相配套的节水激励机制尚不完善，农业节水与农民增收不匹配，导致农民节水动力不足，不愿或不能进行水权交易。

4.农业水价水平总体偏低

水价是调节水资源利用效率的经济杠杆，对由市场供需关系决定的水权交易具有重要影响。促进水权交易的核心驱动是经济效益，农户因为节水可以获得更高的经济利益而产生节水动力。而交易部分水量价值的衡量是建立在基本水价的基础上。如果水价过低，对用水户而言不需要花费太多即可获得水资源，农户节水和水权交易的积极性受挫。总体看目前甘肃省农业水价水平仍处于较低水平，与成本不符，尤其是高扬程抽水灌区水价成本倒挂问题严重，不利于农业水权制度建设。

四、推进我国缺水地区农业水权制度改革的对策建议

甘肃省水权制度建设对于具有相似水资源条件的地区具有重要借鉴意义。结合甘肃省农业水权制度改革实践及存在的问题，就推动全国层面缺水地区农业水权制度改革提出如下建议：

一要结合甘肃省水权制度改革实践，统筹地下水与地表水使用、区域经济发展模式、资源禀赋特征、人均耕地面积、灌溉习惯等因素，科学编制农业水权分配方案，尽量细化分配层级。同时建立动态的水权调整机制，适时对已分配水权进行调整。缺水地区应通过完善配水计划、加强用水监审等方式，提高水资源精细化管理水平，严格控制农业用水总量。

二要坚持政府市场两手发力，积极推动农业水权交易。政府要在农业用水用途管制、水市场培育与监管等方面更好发挥作用。同时大力推动水权交易平台建设，根据实际需求，在确保区域生态安全与粮食安全的前提下，鼓励和引导地区间、行业间开展水权交易。推广高台县依托土地流转开展农业水权交易的经验，使水权集中到一个或几个种植大户手中，提高节水规模效益。干旱地区建设必要的调蓄工程，提高农业水权流转的范围和时间跨度，提高流转效益。市场应在定价方面发挥主导作用，鼓励交易双方根据市场供需协商定价。

三要加强供给侧结构改革，大力推进农田水利基础设施建设。加快完善大中小微并举的农田水利工程体系，积极推进小型水利工程产权制度改革，完善末级渠系，推广喷滴微灌等高效节水灌溉技术，通过工程手段提高农户节水量。进一步完善农业用水计量设施建设，推广终端用水管理方式，提高农户“量”的意识，倒逼农户改变大水漫灌的作业方式，促进农业节水和水权交易。

四要进一步完善农业用水价格形成机制，将水权制度改革与水价改革有机结合，提高农户权属意识与节水收益水平。充分利用价格杠杆在促进农业节水方面的作用，建立与水权制度改革相配套的价格激励政策，对实现节水的用户进行奖励，提高其节水积极性，促进农业水权交易。

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责任编辑 韦凤年

Practical application of reform of agricultural water right system in Gansu Province

Hu Yanchao,Liu Dingxiang,Liu Xiaoyong,Lang Maixian

Gansu Province is selected as one of the pilot regions in 2015 forcomprehensivereform of agricultural water tariff in China.A breakthrough has been realized in aspects of approval for registration,water right transfer and improvement of institutional system,which can be extended and applied to other areas for establishing water right system.Problems of water right system reform in Gansu Province have been found out based on analysis of current situation and practice in typical areas.Recommendations are given concerning to reform of water right system in water shortage areas of China.

agricultural water right;practical application of reform;Gansu

DF413.1+D923.2

B

1000-1123（2016）12-0008-03

2016－03－17

胡艳超，工程师。